به گزارش مشرق به نقل از فارس، «شورای روابط خارجی» در مقالهای به قلم «تونی جانسون»، «پیتر ژول» نوشت: قانون اساسی آمریکا قدرت زیادی به کنگره در شکلدهی سیاست خارجی کشور داده است، بااین وجود میزان فعالیت کنگره و نفوذ آن روی سیاست خارجی در دورههای مختلف متفاوت بوده است.
قانونگذاران به ندرت با دیگر کشورها در زمینه سیاست و خط مشی تعامل مستقیم دارند، اما قوانینی که کنگره تصویب میکند یا پیمانها و تصمیماتی که سنا تایید میکند میتوانند روی تعاملات آمریکا با دیگر کشورها تاثیر مستقیم داشته باشند. سیاست خارجی بارها منبع تنش میان کنگره و کاخ سفید بوده است، به خصوص در مورد مسائلی مانند تحریمها و کمک‌های خارجی، تجارت و حقوق بشر. آنطور که پیداست کنگره یازدهم آمریکا که در ژانویه 2013 شروع به کار کرد نیز همان کشمکشهای سیاستی را خواهد داشت.
* کنگره در مقابل رئیس جمهور
رئیسجمهور یا قوه مجریه قدرت آغاز و اجرای سیاست خارجی از طریق واکنش نشان دادن به رویدادهای خارجی، ارائه پیشنهادات برای قانونگذاری، مذاکره در خصوص موافقتنامههای بین‌المللی، انتصاب مقامات سیاست خارجی و صدور بیانیههای سیاستی را دارد. برای پرداخت مخارج مربوطه، تایید کنگره و برای نهاییسازی توافقات و موافقتنامههای تجاری موافقت کنگره نیاز است. اما درخصوص قدرت جنگها ابهام وجود دارد. هرچند این قدرت برای کنگره در نظر گرفته شد، اما در عمل تصمیمگیری در این زمینه بیشتر تحت تسلط رئیس جمهور است.
* تقابل کنگره با رئیس جمهور
به گفته «دونالد آر ولفنزبرگر»، مدیر «پروژه کنگره» در «مرکز بین‌المللی وودرو ویلسون» «به طور کلی کنگره نمیخواهد در مسائل مهم بین‌المللی با نظر رئیس جمهور مخالفت کند، اما تمایل دارد در این زمینه نقش داشته باشد». اما دیگر متخصصین به مواردی اشاره کردهاند که در آنها کنگره آشکارا در مقابل رئیس جمهور ایستاده است. امتناع از تایید معاهده «ورسای» در سال 1919 و 1920، شکست معاهده «منع جامع آزمایشات هسته‌ای» در سال 1999، و مخالفت با تایید «کنوانسیون حقوق دریاها» برغم موافقت روسای جمهور آمریکا از جمله این نمونهها هستند.
از قدیم کنگره از طریق بررسیهای خود از نقش نظارتی خود برای نشان دادن مخالفتش با اقدامات اجرائی یا تغییر سیاستها استفاده کرده است. کاوش پرونده ماجرای ایران – کنترا و مشکلات اطلاعاتی که منجر به حملات 11 سپتامبر شد از جمله پروندههای برجسته نیم قرن اخیر است که کنگره به آن رسیدگی کرده است. طرح «عملیات سریع و خشمگین» به منظور رسیدگی به مسئله قاچاق اسلحه و مواد مخدر در مرزهای مشترک و بررسی حملات سپتامبر 2011 به سفارت آمریکا در لیبی از بررسیهای اخیر کنگره آمریکا بوده است.
* اوباما وعده کمک مالی میدهد؛ کنگره مانع میشود
قدرت سرمایه کنگره به طرق مختلف روی سیاست خارجی تاثیر میگذارد. برای مثال زمانیکه «باراک اوباما» دستور بستن زندان گوانتانامو را در ماه مارس 2011 صادر کرد، قانونگذاران با این طرح و انتقال زندانیان گوانتانامو مخالفت کردند. اخیراً نیز کنگره در دفاع از مجوز دفاعی (واش پست) که در ژانویه 2013 تصویب شد، محدودیت بیشتری برای انتقال زندانیان از گوانتانامو و دیگر تاسیسات آمریکایی به آمریکا یا یک کشور ثالث وضع کرد.
در نمونهای دیگر، «کی گرانگر»، نماینده جمهوریخواه کنگره آمریکا در سپتامبر 2012 از سمت خود به عنوان رئیس کمیته ناظر بر کمک‌های خارجی استفاده کرد و با انتقال کمک اضطراری 450 میلیون دلاری آمریکا به مصر مخالفت کرد، و این برغم وعده «اوباما» به کمک 1 میلیارد دلاری برای کاهش بدهیها دوره «گذار قدرت» مصر از حکومت نظامی بود.
این حرکت در واکنش به افزایش نفوذ اعضای اخوانالمسلمین در سیاست مصر بود و برخی قانونگذاران آمریکا خواهان این شدند که کمکها مشروط به تامین شروط آمریکا شود.
* کنگره مخالف ولخرجیهای اوباما در کمک‌های خارجی است
در سال 2011، تقریباً 20 درصد بودجه فدرال آمریکا به فعالیتهای بین‌المللی امنیتی و دفاعی اختصاص داده شد و حدود یک درصد این بودجه صرف مخارج امور غیرامنیتی بین‌المللی یا کمک‌های خارجی شد. مخارج دفاعی احتیاطی کشور به عنوان درصدی از مخارج کلی فدرال دهها سال است که کاهشی ثابت داشته و هزینههای کمک‌های خارجی نیز تا زمان جنگ عراق روندی نزولی داشته است.
بودجهای که برای کمک‌های خارجی درنظر گرفته میشود اغلب کاهش مییابد چراکه حوزهای داخلی برای حفاظت از این برنامهها وجود ندارد. و هرچند نظرسنجیهای عمومی غالباً حاکی از حمایت اکثریت مردم آمریکا از توسعه کمک‌های خارجی است، قانونگذاران با این توجیه که پول کشور باید در وهله اول صرف حل مشکلات داخلی شود سعی دارند این احساسات را تغییر دهند.
* کاهش بودجه کمک‌های خارجی آمریکا مهمترین اختلاف دولت و کنگره
«استوارت پاتریک» از «شورای روابط خارجی» درباره کاهش بودجه کمک‌های خارجی در سال 2011 میگوید: «وقتی به پنتاگون و بودجه عظیم این سازمان نگاه میکنیم میبینیم ظاهراً در تمام بخشهای کنگرهای در آمریکا تاسیسات نظامی یا دفاعی آمریکا وجود دارد». بودجه کمک‌های خارجی در سال 2011 در مقایسه با سال 2010 نیم ملیارددلار کاهش یافت.
در بودجه سال 2012 که کنگره در اواخر سال 2011 تصویب کرد میزان کمک‌های خارجی مورد درخواست «اوباما» 8 میلیارد دلار کاهش داشت.
حتی پس از تخصیص بودجه کنگره همچنان میتواند امور را تغییر دهد. برای مثال بودجه در نظر گرفته شده برای پاکستان مورد اعتراض کنگره قرار گرفته است. در سال 2011 کنگره پس از حملهای که منجر به کشته شدن «اسامه بن لادن» در نزدیکی شهر «ایبت‌آباد» رای به ممانعت از تخصیص بودجه به پاکستان داد و این باعث تنش در روابط با پاکستان و کاهش مسیرهای تامین منابع آمریکا برای افغانستان شد. پس از آن، طبق گزارش سرویس پژوهشی کنگره، کنگره آمریکا نظارت بیشتری روی بودجههای اختصاصی برای پاکستان اعمال میکند.
* پیمانها و تجارت آمریکا
قوه مجریه درباره معاهدات و پیمانها مذاکره میکند و این معاهدات و پیمانها برای تصویب باید توسط دو سوم اکثریت سنا تایید شوند. کمیته روابط خارجی سنا نیز میتواند تصویب معاهده را به تاخیر بیندازد تا کاخ سفید تغییراتی در آن ایجاد کند. سنا میتواند از تایید معاهدات امتناع کند، آنها را اصلاح کند یا قیود و شروطی به آنها پیوست کند. در سال 1919 و 1920 سنا از تایید معاهده ورسای امتناع کرد. «ویلسون»، رئیس جمهور وقت آمریکا برای این معاهده مذاکره کرده بود. سنا به خاطر اینکه مبادا معاهده مذکور آمریکا را وادار به تبعیت از تصمیمات جامعه ملل کرده و قدرت کنگره برای اعلان جنگ تحلیل رود.
* کاهش همکاری سنا با رئیس جمهور
طبق گزارش «جان بی بلینگر سوم»، کارمند «شورای روابط خارجی» در «واشنگتن پست»، طی دو سال آخر دولت «بوش»، نود معاهده توسط سنا تایید شد، اما این تعداد طی دولت «اوباما» به میزان چشمگیری کاهش یافت. یک نمونه از این موارد کنوانسیون حقوق دریاها است که حقوق مالکیت بر منابع دریایی را مدون کرده و به دنبال حفاظت از اقیانوسهای جهان است. این کنوانسیون مورد تایید سنا قرار نگرفت علیرغم اینکه تمام شاخههای نظامی، صنایع دریایی عمده و بسیاری از گروههای زیستمحیطی از آن حمایت کردند.
همانطور که در گزارش کارگروه «سیاست تجارت و سرمایهگذاری آمریکا» در «موسسه روابط خارجی» در سال 2011 خاطرنشان شده کنگره مطابق برخی معاهدات اقتصادی عمل نکرده است. در این گزارش اشاره شده که رئیسجمهور آمریکا از زمان منقضی شدن قانون «اختیار توسعه تجارت» (TPA) در سال 2007 دیگر قدرت مذاکره در موافقتنامههای بین‌المللی را ندارد. این قدرت توسط کنگره به رئیس جمهور داده میشد.
طبق این گزارش، تحت پروسههای تاییدشده در قانون تجارت 1974، «کنگره موافقت کرد با زمانبندی سریعتر به موافقتنامههای تجاری رسیدگی کرده و بدون اصلاحیه به این موافقتنامههای رای دهد. در عوض، این نهاد دستورالعملهایی مبسوط و خاص برای مفاد شامل در این موافقتنامهها و منافع خود و طرفین خصوصی برای مذاکره منتشر کرد».
هرچند این سیستم و قانون مربوطه در ابتدا کارکرد خوبی داشت، اما با افزایش نارضایتی عمومی درخصوص تاثیر سیاست تجارت آزاد آمریکا روی مشاغل و کسب و کار داخلی این قانون بحث برانگیز شده است.
رئیسجمهور میتواند اجرائیهای برای اجرای معاهدات بدون موافقت سنا صادر کند. موافقتنامههای اجرائی تقریباً 90 درصد کل موافقتنامههای بین‌المللی آمریکا را تشکیل میدهند.
* تاکید بر «حقوق بشر» در سیاست خارجه آمریکا خواست کنگره است
کنگره با قاطعیت توانسته مسئله حقوق بشر را در بنیان سیاست خارجی آمریکا نهادینه کند که این قاطعیت کنگره از دهه 1970 شروع شد. «الحاقیه قانونی جکسون ونیک» در رابطه با قانون تجارت 1974 از جمله برجستهترین قانونگذاریها در این زمینه است. در این الحاقیه تصریح شده بود که چنانچه شوروی خواهان برقراری روابط تجاری مطلوب با آمریکا است نباید از مهاجرت یهودیان ساکن این کشور به فلسطین اشغالی ممانعت کند.
در دسامبر 2012، کنگره رای به لغو این الحاقیه داد و به اعطای روابط تجاری عادی دائمی به روسیه رای داد. اما کنگره به عنوان بخشی از روند قانونگذاری تحت عنوان قانون «مگنتاسکای»، تدابیری اتخاذ کرد که سفر مقامات روسی مرتبط با مرگ «سرژی مگنتاسکای»، حقوقدان روسی، و دیگر موارد نقض حقوق بشر را محدود میکرد. «اوباما» این قانون را در 14 دسامبر 2012 تصویب کرد.
* قدرت اعلان جنگ در دست کنگره است
قدرتهای جنگافروز جهان از هم جدا شدهاند. طبق قانون اساسی آمریکا، کنگره قدرت اعلان جنگ دارد که از این قدرت چهار مرتبه استفاده کرده است و نمونه اخیر آن جنگ جهانی دوم بوده است. در برخی نمونهها مانند ویتنام، جنگ خلیج فارس در سال 1991 و حمله به عراق در سال 2003 کنگره مجوز جنگ را داده است.
رئیسجمهور که طبق قانون اساسی فرمانده کل قوا است، مسئولیت هدایت نیروهای مسلح را دارد. روسای جمهور در موارد بیشمار از قدرت خود برای گسیل نیروهای آمریکا به میدانهای رزم یا در موقعیتهایی که امکان دشمنی یا خصومت قریبالوقوع وجود داشت استفاده کردهاند.
* رییسجمهور حق وتوی در خصوص «اعلان جنگ» را ندارد
در مقابل عکسالعملهای سیاسی شدید علیه مداخله آمریکا در ویتنام، کنگره «قطعنامه قدرتهای جنگ» را در سال 1973 تصویب کرد که حق وتوی «ریچارد نیکسون»، رئیسجمهور وقت آمریکا را لغو میکرد. تحت این قانون، رئیس جمهور باید پیش از گسیل نیروهای آمریکا به موقعیتهای متخاصم با کنگره مشورت کند، تعهد نیربوهای آمریکا را ظرف 24 ساعت گزارش دهد و چنانچه کنگره اعلان جنگ نکند یا مجوز استفاده از زور را ندهد ظرف 60 روز به اقدام نظامی پایان دهد. اما در دهههای بعد روسای جمهور آمریکا مکرراً مغایرت این قانون با قانون اساسی را مطرح کردهاند و از ابهامات موجود در این قانون بهرهبرداری کردند.
سرویس پژوهش کنگره میگوید از سال 1975 تا 2012، روسای جمهور آمریکا بیش از 130 گزارش در ارتباط با استقرار نیروهای آمریکا و تصویب قطعنامههای مربوطه تقدیم کنگره کردهاند، اما تنها یک مورد (حادثه مایاگوئز در سال 1975) اشاره شد که باعث محدودیت زمانی بود.
* ایران یکی از مسائل محل اختلاف کنگره و دولت آمریکا
مسائل موجود در سیاست خارجی که انتظار میرود در سال 2013 موضوع تنش میان «باراک اوباما» و کنگره شوند تشدید تحریمها علیه ایران و کمک‌های مالی به مصر هستند. رسیدگی به کاندیدهای داوطلب پستهای امنیت داخلی مانند وزیرخارجه و مدیر سازمان سیا از دیگر مسائل موردمناقشه خواهد بود.
علاوه بر مسئله کمک به مصر، تامین سرمایه برای وزارت دفاع و برنامههای وزارت کشور نیز ممکن است از مسائل مناقشهبرانگیز باشند. جمهوریخواهان در کمیته خدمات مسلح مجلس سنا با کاهش مخارج دفاعی مخالفت کردهاند و درخواست و رای جمهوریخواهان در مجلس نمایندگان به افزایش بودجه امنیتی سفارتخانهها احتمالاً بیربط با حادثه بنغازی نیست. هرچند رهبری کاخ سفید یا سنا هیچکدام پس از انتخابات 2012 تغییری نکرد، اما در رهبری کمیته سیاست خارجی تغییراتی را شاهد خواهیم بود.
* احتمال افزایش ناسازگاری میان رئیس جمهور و کنگره جدید آمریکا
«جاش راگین»، عضو هیأت تحریریه نشریه «فارنپالیسی» مینویسد که با توجه به وجود رهبران بانفوذ و در راه بودن گروهی جدید از قانونگذاران امنیت ملی، نتیجه «ممکن است کنگرهای باشد که تجربه و انگیزه کمتری برای همکاری با قوه مجریه دارد و نقش تباهکنندهتری در سیاست خارجی خواهد داشت».
در زمینه قانونگذاری فضای سایبری در سال 2012 نیز در کنگره اختلاف نظر ایجاد شد. از دیگر موارد نگرانکننده ناتوانی کنگره در آشتی میان کمیتههای مختلف در برخی حوزههای سیاستی مهم مانند امنیت داخلی است که منجر به نگرانی درباره تاثیر عکس روی سیاست داخلی شده است.
در نوامبر 2012، «ریچارد لوگار»، سناتور سنای آمریکا و از اعضای بانفوذ کمیته روایط خارجی در نشریه «نشنال اینترست» پیشنهاد کرد که رئیس جمهور و رهبران کنگره با همکاری هم روابطی نزدیکتر در عرصه امنیت داخلی برقرار کرده تا به تقویت اتحاد ملی در مقابل بحرانهای سخت مانند جنگ با ایران یا دیگر حملات تروریستی فاجعهآمیز کمک کنند.
یک اندیشکده آمریکایی مینویسد: قانون اساسی آمریکا قدرت زیادی به کنگره در سیاست خارجی داده است و سیاست خارجی بارها منبع تنش میان کنگره و کاخ سفید بوده است.