به گزارش مشرق، «مروری کوتاه بر قراردادهای نفتی از امتیازنامه رویتر در زمان ناصرالدین شاه تا به امروز این حقیقت را به روشنی نشان میدهد که هدف اصلی از تغییر دادن رژیم حقوقی قراردادها، مثلاً از امتیازی به خدماتی و یا طراحی صورت های مختلف قراردادها در قالب یک رژیم حقوقی، مثلاً انواع مختلف قراردادهای خدماتی که قبل و بعد از انقلاب اسلامی منعقد شد، عمدتاً افزایش سهم دولت از عایدات نفتی بوده است. بنابراین، تاریخ قراردادهای نفتی کشور چیزی جز جدال و کشمکش دولت و شرکتهای نفتی خارجی در سهم‌بری طرفین از تولید یا درآمدهای حاصل از تولید میادین نفتی نبوده است و مواردی همچون انتقال فناوری، تربیت نیروی انسانی، رعایت حقوق و منافع ملی در جریان عملیات نفتی، تولید صیانتی و نظایر آن صرفاً جنبۀ صوری داشته و تزئین کننده قراردادهای نفتی بوده است»، این بخشی از یادداشت دکتر مسعود درخشان، استاد برجسته دانشگاه و از منتقدین اصلی مدل جدید قراردادهای نفتی (IPC) است که نشان میدهد چرا توجه به تاریخچه قراردادهای نفتی در ایران برای فهم مدل جدید این قراردادها به شدت ضروری است.
در واقع، از همان زمانی که در ابتدای قرن بیستم میلادی، یک سرمایه‌دار انگلیسی یعنی دارسی موفق شد که امتیاز بهره‌برداری از منابع نفت ایران را از مظفرالدین‌شاه بگیرد، اقتصاد و سیاست در ایران با نفت پیوند عمیقی خوردند و این وضعیت تاکنون ادامه دارد. این پیوند متاثر از ذخایر عظیم نفت و گاز ایران و وضعیت جغرافیایی استراتژیک کشورمان نیز بوده است. نگاهی به تحولات قراردادهای نفتی در 115 سال اخیر یعنی از قرارداد دارسی تاکنون نشان میدهد که وضعیت نفت در کشورمان هم به شدت تحت تاثیر روابط ایران با کشورهای مختلف جهان بوده است و هم شدیدا این روابط را تحت تاثیر خود قرار داده است.
در همین راستا در قالب سلسله گزارش‌هایی به بررسی تاریخچه قراردادهای نفتی ایران از دارسی تاکنون پرداخته‌ایم. در بخش اول از این سلسله گزارش‌ها به قراردادهای امتیازی، در بخش دوم به قراردادهای مشارکتی، در بخش سوم به قراردادهای خدماتی و در بخش چهارم از این سلسه گزارش‌ها به کارنامه قراردادهای بیع متقابل پرداختیم. در قسمت‌های پنجم و ششم در دو بخش به ماهیت، روند تصویب و اشکالات وارد بر الگوی جدید قراردادهای نفتی موسوم به IPC خواهیم پرداخت.
بخش ششم و پایانی این سلسه گزارش‌ها پیش روی شماست:
*اصلاحات مدل جدید قراردادی به کجا رسید؟
شفاف شدن نسبی جزئیات این مدل قراردادی با برگزاری کنفرانس تهران و همچنین رسانه‌ای شدن متن مصوبه 8 مهرماه سال گذشته دولت در این زمینه موجب شد تا انتقادات گسترده‌ای از سوی کارشناسان و نهادهای نظارتی درباره IPC مطرح شود (8 و 9) و فرآیند تایید نهایی و اجرایی شدن این مدل قراردادی طولانی گردد. در نتیجه، سلسله جلساتی با منتقدان این مدل قراردادی در دفتر معاون اول رئیس جمهور و به ریاست علی آقامحمدی به عنوان نماینده اسحاق جهانگیری در بهار سال گذشته برگزار شد و پیشنهادهایی در چارچوب 13 محور اصلاحی برای برطرف شدن نقاط ضعف مصوبه 8 مهرماه دولت که تنها سند رسمی درباره مدل جدید قراردادهای نفتی است و چارچوب کلی این مدل قراردادی را مشخص می کند، تهیه شد. احمد توکلی، رئیس هیئت مدیره سازمان مردم‌نهاد «دیده‌بان شفافیت و عدالت» در نامه‌ای به نمایندگی از منتقدان IPC در نامه 14 تیرماه خود به نمایندگان مجلس، این «13 محور محتاج اصلاح» را به شرح زیر اعلام کرده بود (10):
1- تعیین سبد قراردادهای متنوع با توجه به تفاوت های فراوان میادین و مخازن کشور و تمرکز بر یک الگوی منفرد
2- تعیین سبد میادین قابل واگذاری و سهم کلی تولید نفت کشور بر اساس الگوی پیشنهادی
3- تعیین تکلیف صریح و صحیح موضوع بازگشت تحریمها در الگوی پیشنهادی
4- تعیین دقیق میزان ریسک طرفین قرارداد بر اساس الگوی پیشنهادی
5- تبیین ضمانتهای وقوع انتقال فناوری در الگوی پیشنهادی و همچنین مشخص نمودن سطوح و مصادیق انتقال فناوری در همه سطوح شامل E&P، GC، JOC و آموزش و همچنین تعیین نهاد ناظر بر وقوع انتقال فناوری در الگوی پیشنهادی
6- مشخص نمودن وضعیت موضوعات اختلافی بین کارفرما و پیمانکار در کمیته مدیریت مشترک پروژه بر اساس الگوی پیشنهادی
7- تبیین ضمانتهای اجرایی رعایت تولید صیانتی از سوی پیمانکار در الگوی پیشنهادی
8- تصریح هدفگذاری صورت گرفته برای ضریب بازیافت و چگونگی تحقق آن در الگوی پیشنهادی
9- تعیین نهادهای متولی و تفکیک مسئولیتهای وزارت نفت، شرکت ملی نفت و سازمانهای نظارتی در الگوی پیشنهادی
10- تعریف روش‌های نوین اخذ مالیات از قراردادهای پیشنهادی
11- مشخص نمودن نقش، اختیارات و وظایف شرکتهای ایرانی همکار در قراردادها و نحوه انتخاب آنها
12- شفاف‌سازی ساختار الگوی پیشنهادی با سیاست‌های کلان اقتصاد مقاومتی و لزوم تبیین موضوع در سطح ملی و ایجاد اجماع ملی
13- تصریح سایر مواد مبهم در متن الگوی پیشنهادی به منظور غیرقابل تفسیر بودن مفاد آن.
اواخر تیرماه و حدود دو هفته بعد از تذکر صریح مقام معظم رهبری درباره ضرورت اصلاح مدل جدید قراردادهای نفتی با توجه به منافع ملی درجلسه با دانشجویان در 12 تیرماه سال گذشته (11)، ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی مصوبه 8 مهرماه دولت در زمینه IPC را با اصلاحاتی تصویب کرد (12). 13 مردادماه هم این مصوبه به تایید هیات دولت رسید.
مصوبه‌ای که 150 اصلاح کوچک و بزرگ در مقایسه با مصوبه 8 مهرماه سال گذشته دولت در این زمینه داشت و 4 ماده نیز به مواد 11 گانه این مصوبه اضافه شده بود (13) ولی نگاهی به متن این مصوبه حاکی از آن است که این دو مصوبه تفاوتی چندانی ندارند به گونه‌ای که اکثر ایرادات و نقاط ضعف IPC همچنان باقی مانده است و در نتیجه، نگرانی‌های فراوان درباره رعایت منافع ملی در صورت اجرایی شدن این مدل قراردادی تاکنون برطرف نشده است.
این نکته‌ای است که منتقدان شاخص مدل جدید قراردادهای نفتی بر آن تاکید دارند و در نامه احمد توکلی، رئیس هیئت مدیره سازمان مردم‌نهاد «دیده‌بان شفافیت و عدالت» به نمایندگی از منتقدان IPC به سران قوا در 16 مردادماه رسما اعلام شده است (14). همچنین با انتشار نامه یکی از نمایندگان مجلس مشخص شد که در این مصوبه به اکثر محورهای تذکر داده شده توسط مقام معظم رهبری درباره قراردادهای نفتی (15 محور تذکر داده شده در نامه 13 تیرماه به رئیس جمهور) توجه نشده بود (15).
با رسانه‌ای شدن این موضوع و شدت گرفتن انتقادها از این مصوبه دولت (16)، جمعی از نمایندگان مجلس قصد داشتند طرح دوفوریتی برای اصلاح ماده 7 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب سال 91 ارائه کنند و اجرای مدل جدید قراردادهای نفتی را منوط به تایید مصوبه دولت در این زمینه در مجلس کنند ولی با مدیریت علی لاریجانی، رئیس مجلس و برگزاری جلسه غیرعلنی نمایندگان با وزیر نفت در تاریخ 31 مردادماه، این قضیه منتفی شد و به جای آن، مصوبه دولت درباره قراردادهای نفتی بار دیگر در جلسه 7 شهریورماه 95 هیات دولت مورد اصلاح قرار گرفت.
هرچند این مصوبه از سوی هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین مورد اشکال قرار نگرفت و از اواخر شهریورماه 95 وارد فاز اجرایی شد اما همچنان این مدل قراردادی ایرادات مهمی دارد. در واقع، بررسی کارشناسان نشان می دهد همچنان حدود نیمی از تذکرات 15 گانه مقام معظم رهبری رعایت نشده است، تذکراتی که تداوم کم توجهی به آنها، خسارات سنگینی به کشور تحمیل خواهد کرد (17 و 18). برخی از موارد مذکور عبارتست:
1- تضعیف شدید ظرفیت ها و توانمندی های شرکت ملی نفت ایران و شرکت های تابعه: براساس ماده 5 قانون اساسنامه جدید شرکت ملی نفت ایران مصوب 1 خردادماه 95 (19) موضوع فعالیت این شرکت، تصدی و انجام عملیات بالادستی است و در نتیجه، شرکت ملی نفت ایران هم باید همانند سایر شرکتهای خصوصی به ایفای وظایف پیمانکاری بپردازد. اما در مدل جدید قراردادهای نفتی نقش کارفرمایی به شرکت ملی نفت ایران داده شده است و این شرکت در جایگاه طرف اول قرارداد قرار داده شده است، نقشی که براساس مواد 1 و 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوبه 19 اردیبهشت ماه 91 باید در اختیار وزارت نفت باشد (20). در بند 4 پیوست نامه 13 تیرماه مقام معظم رهبری بر رئیس جمهور نیز بر اعمال وظایف حاکمیتی در تدوین و اجرای قراردادهای جدید نفتی توسط وزارت نفت تاکید شده و بیان شده که این موضوع قابل واگذاری نیست.
گفتنی است ساختار کارفرمایی فعلی این قراردادها، تضعیف شدید توانمندی‌های شرکت ملی نفت ایران و وابستگی قابل توجه صنعت نفت و گاز کشورمان به حضور و فعالیت شرکتهای خارجی را به دنبال خواهد داشت زیرا در یک دوره طولانی مدت 20 تا 32 ساله (حداقل طول مدت اجرای مدل جدید قراردادهای نفتی) سازمانهای مهندسی شرکتهای تابعه شرکت ملی نفت فعالیت کارشناسی انجام نخواهد داد و صرفا در جایگاه ناظر (کارفرما) قرار دارند.
2- واگذاری بلندمدت میادین کشور به شرکتهای خارجی و تبعات آن مانند نقض حاکمیت ملی: براساس بند «ت» ماده 8 مصوبه 13 مردادماه دولت، ساختار این قراردادها به گونه‌ای است که تمامی تصمیمات فنی، مالی و حقوقی، نظارت بر کلیه عملیات طرح و نیز تصویب برنامه مالی عملیاتی سالیانه توسط کمیته‌ای به نام «کارگروه مشترک مدیریت» انجام می‌شود که این کمیته از تعداد مساوی نمایندگان طرف‌های اول و دوم قرارداد با حق رای مساوی تشکیل شده است. با توجه به وظیفه این کارگروه مبنی بر اتخاذ تصمیمات کلیدی، ایجاد اختلاف بسیار محتمل است ولی در این مصوبه، همچنان مشخص نشده است که در صورت ایجاد اختلاف، دیدگاه چه کسی تعیین‌کننده است؟
در مصوبه جدید دولت صرفا بیان شده است که تصمیمات این کارگروه باید به تائید مقام مجاز در شرکت ملی نفت ایران برسد که این موضوع منجر به حل اختلاف در کارگروه مشترک مدیریت نخواهد شد و صرفا تائیدی بر تصمیمات آن محسوب می‌شود. با توجه به طولانی بودن مدت این قراردادها (حداقل 20 تا 32 سال) و همچنین واگذاری دوره بهره برداری به شرکت های خارجی، عدم وجود اختیار تصمیم گیری در مباحث مهم و کلیدی به صراحت نقض حاکمیت ملی در میادین موضوع این قراردادها است.
3- عدم تضمین انتقال فناوری: سازوکار انتقال فناوری تصریح شده در ماده 4 مصوبه دولت درباره IPC، کلی و مبهم است و تنها به طرح موضوعاتی چون ارائه برنامه انتقال و توسعه فناوری توسط پیمانکار نفتی، اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی و ... اشاره شده و جزئیات موضوع برای تحقق این هدف روشن نیست. به عبارت دیگر، هیچگونه سازوکار مشخص و تضمین شده ای برای انتقال فناوری از شرکت خارجی به طرف ایرانی در این مدل قراردادی تعریف نگردیده و هیچ مکانیزم تنبیهی برای عدم تحقق این موضوع در نظر گرفته نشده است. این در حالی است که در بند 9 پیوست نامه 13 تیرماه مقام معظم رهبری بر رئیس جمهور بر ضرورت تعیین شفاف تعهدات طرفین در باب انتقال فناوری و دانش فنی تاکید شده است و اصولا یکی از اهداف اصلی امضای این نوع از قراردادها که به دفعات از سوی مسئولین وزارت نفت مورد تاکید قرار می گیرد، انتقال فناوری است. البته پیوست فناوری برای مدل جدید قراردادهای نفتی تهیه شده است ولی این موضوع کافی نیست و لزوما منجر به انتقال فناوری نخواهد شد.
4- درنظر گرفتن امتیازات خاص و قابل تامل برای شرکتهای خارجی مانند خط پایه تخلیه: شواهد بسیاری وجود دارد که در زمینه ایجاد جذابیت برای حضور شرکت های خارجی در میادین هیدروکربوری ایران، زیاده روی صورت گرفته است که هزینه های سنگینی به کشور تحمیل می کند و سهم ایران از عایدات اجرای این قراردادها به شدت کاهش می دهد. یکی از این امتیازات خاص و قابل تامل، نحوه تعیین «خط پایه تخلیه» است. خط پایه تخلیه یکی از موارد کلیدی در این مدل قراردادی است زیرا بر اساس بند «ب» ماده 6 مصوبه دولت درباره IPC، مبنای پرداخت دستمزد به پیمانکار، اضافه تولید نسبت به خط پایه تخلیه بوده و بازپرداخت هزینه‌های مستقیم، غیر مستقیم، بهره‌برداری و هزینه تأمین مالی، دستمزد یا پاداش، سود و هزینه‌های جانبی دیگر به طرف خارجی نیز از محل درآمد حاصل از حداکثر 50 درصد اضافه تولید نسبت به خط پایه تخلیه صورت می گیرد. لذا در نظر گرفتن مبنای صحیح و دقیق خط پایه تخلیه جهت ارزیابی پروفایل تولید سالیانه طرف خارجی و بازپرداخت هزینه‌ها دارای اهمیت فوق العاده بالایی است. لحاظ کردن یک خط پایه تخلیه ثابت و کاهنده از ابتدای قرارداد برای بلندمدت، با اصول فنی و واقعیات مخزنی از جمله تغییرات حاصل از افزایش شناخت نسبت به ابعاد طبیعی مخزن سازگاری ندارد بلکه باید خط پایه تخلیه نیز همانند برنامه توسعه به صورت سالیانه با توجه به تولید همان سال بازنگری شود و صرفاً بابت اضافه تولید نسبت به خط پایه تخلیه همان سال به پیمانکار دستمزد داده شود. با این وجود، خط پایه تخلیه در مصوبه هیأت دولت به صورت ثابت و از ابتدای قرارداد دیده شده و سود بیشماری را برای طرف خارجی به ارمغان می آورد.
علی رغم تلاش های فراوان وزارت نفت برای امضای اولین قرارداد IPC با شرکت های خارجی تاکنون این امر به دلایل مختلف بخصوص نگرانی این شرکت ها مبنی بر بازگشت تحریم ها محقق نشده است. امید است دولت قبل از امضای قرارداد با استفاده از مدل جدید قراردادهای نفتی با شرکت های خارجی، اشکالات مهم مصوبه خود درباره این مدل قراردادی را اصلاح کند تا منافع ملی قربانی عجله برای امضای هر چه سریعتر این قراردادها نشود.
جمع بندی:
IPC قراردادی از جنس خدماتی ولی با مشخصات مشارکت است و به همین دلیل می‌توان آنرا نوعی بازگشت به قراردادهای نفتی قبل از قانون نفت سال 1353 قلمداد کرد و نمی‌توان به آن لقب «قراردادهای بیع متقابل اصلاح شده» داد. با توجه به اشکالات بزرگ مدل جدید قراردادهای نفتی و تناقضات متعدد و مهم آن با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی که در این گزارش به آنها اشاره شد، ضرورت دارد تا مصوبه دولت درباره این مدل قراردادی با توجه به تذکرات داده شده توسط رهبر معظم انقلاب و جمع بندی جلسات منتقدان IPC با نماینده آقای جهانگیری در دفتر معاون اول رئیس جمهور و همچنین تذکرات نهادهای نظارتی در این زمینه، اصلاح شود تا شرایط لازم برای رعایت منافع ملی فراهم شود. در صورت تحقق این امر، استفاده از این مدل قراردادی صرفا برای میادین مشترک دریایی کشور در فلات قاره (خلیج فارس و دریای عمان) و دریای خزر امکان‌پذیر و قابل قبول است.
منابع:
1- http://www.shana.ir/fa/newsagency/213039
2- http://www.tasnimnews.com/fa/news/1392/12/10/298443
3- http://rc.majlis.ir/fa/law/show/944062
4-http://www.nioc.ir/Portal/Home/ShowPage.aspx?Object=NEWS&ID=bc0616eb-cec0-4c27-83cc-59f55ec5fc2c&WebPartID=70db1646-3244-4e4b-81cd-489e09fdfe25&CategoryID=40295507-1e70-49ec-af82-e5eeba6870bc
5- http://www.isna.ir/news/94111006179
6- http://www.shana.ir/fa/newsagency/251457
7-http://www.farsnews.com/newstext.php?nn=13950530001006
8-http://www.farsnews.com/13950302000476 و http://www.tasnimnews.com/fa/news/1395/04/01/1110216
9- http://www.farsnews.com/newstext.php?nn=13941128000829
10- http://www.farsnews.com/newstext.php?nn=13950414000973
11- http://farsi.khamenei.ir/speech-content?id=33694
12- http://www.shana.ir/fa/newsagency/264787
13- http://dotic.ir/news_p.php?n=290 و http://dotic.ir/news_p.php?n=289
14- http://alef.ir/vdcd9j0ssyt05n6.2a2y.html?378963
15- http://www.farsnews.com/newstext.php?nn=13950527000499
16- http://www.farsnews.com/13950525001025
17-http://www.farsnews.com/13950615000612
18- http://www.farsnews.com/newstext.php?nn=13950621000994
19-http://rc.majlis.ir/fa/law/show/967531
20- http://rc.majlis.ir/fa/law/show/811809