گروه بین‌الملل مشرق- شک و تردید درباره احتمال سیطره یک نهاد یا قوه بر تصمیم‌گیری در آمریکا، باعث ایجاد نوعی تقسیم‌بندی در عرصه سیاست‌گذاری خارجی در این کشور شده است. با این حال، آمریکا در مقایسه با سایر کشورهایی که گفته می‌شود در آن‌ها ساختار لیبرال-دموکراسی حاکم است، روش‌های پر پیچ و خمی برای هدایت سیاست خارجی دارد. قانون اساسی این کشور اختیارات سیاست خارجی را به گونه‌ای بین رئیس‌جمهور و کنگره تقسیم می‌کند که هر دوی آن‌ها در تدوین سیاست خارجی و تغییر آن نقش داشته باشند؛ مسئله‌ای که به درگیری‌های متعدد بین دو قوه در برهه‌های مختلف زمانی منجر شده است.
ساختمان "کاپیتال هیل" که کنگره آمریکا در آن قرار دارد
نقش‌های درهم‌تنیده و گاه هم‌پوش در نظر گرفته‌شده برای کنگره و رئیس‌جمهور آمریکا ضمن ایجاد دشواری در تدوین یک سیاست خارجی منسجم، باعث ایجاد ابهاماتی در تعریف سیاست خارجی آمریکا شده و به گروه‌های دارای منافع خاص امکان می‌دهد در گذرگاه‌های متعدد بر خط‌مشی‌های دولت در عرصه خارجی فشار اعمال کنند. لابی صهیونیستی «آیپک» یکی از همین گروه‌هاست که با اعمال فشار بر خط‌مشی‌های بین‌المللی دولت از کانال‌های مختلف، جزو بازیگران دخیل در عرصه سیاست خارجی آمریکا محسوب می‌شود.
با آن‌که تشخیص بازیگران دخیل در عرصه سیاست خارجی آمریکا در اغلب موارد کار دشواری است، گزارش زیر تلاشی است برای فهم عوامل اثرگذار در تدوین این سیاست‌ها.
نقش قوه‌های سه‌گانه در سیاست خارجی
قانون اساسی آمریکا قدرت را بین سه قوه دولت یعنی قوه مقننه، مجریه و قضائیه تقسیم می‌کند. این قانون هم‌چنین به هر قوه تا حدی امکان تقابل با یک قوه دیگر را می‌دهد. رئیس‌جمهور می‌تواند قانون را وتو کند، کنگره می‌تواند وتوی رئیس‌جمهور را باطل کند، و دادگاه‌ها می‌توانند قانون کنگره یا فرمان رئیس‌جمهور را خلاف قانون اساسی اعلام کنند.
کنگره
کنگره از دل تشکیک به قدرت قوه مجریه به عنوان تنها قدرت، شکل گرفت، اما تنظیم‌کنندگان قانون اساسی آمریکا بعدها کنگره را «مردم‌سالارترین» قوه در میان سه قوه قلمداد کردند. مهم‌ترین قدرتی که کنگره دارد قدرت وضع مالیات و کنترل مخارج دولت است. رئیس‌جمهور معمولاً نمی‌تواند پولی که کنگره آن را تخصیص نداده خرج کند، اما همیشه برای وی مقداری آزادی عمل در مواقع اضطراری در نظر گرفته شده است.
قانون اساسی برای مجلس سنا نقشی متمایز در فرایند سیاست خارجی آمریکا در نظر گرفته است: مشاوره به رئیس‌جمهور در موافقت‌نامه‌های مذاکره شده؛ رضایت دادن به این موافقت‌نامه‌ها بعد از امضای آن‌ها؛ و تصویب انتصابات رئیس‌جمهور، از جمله وزیر خارجه و سایر مقامات عالی‌رتبه وزارت خارجه، سفرای خارجی و سایر مقامات صاحب منصب در دستگاه خارجی.
بعد از جنگ ویتنام، کنگره درگیری بیش‌تری در سیاست خارجی پیدا کرد، اما در حال حاضر که رؤسای‌جمهور راه‌هایی برای دور زدن مصوبات کنگره پیدا کرده‌اند بسیاری قابلیت تأثیرگذاری آن را زیر سؤال می‌برند. به عنوان مثال، باراک اوباما، رئیس‌جمهور آمریکا چند سال پیش بدون توجه به یک قانون مهم کنگره به نام «قطع‌نامه اختیارات جنگی» فرمان اقدام نظامی در لیبی را صادر کرد.
نمایی از درون ساختمان کنگره ایالت جورجیا
با آن‌که میزان فعالیت و اثرگذاری کنگره آمریکا در تدوین سیاست خارجی در برهه‌های زمانی مختلف، متفاوت بوده است در قانون اساسی، اختیارات ویژه‌ای برای کنگره جهت شکل‌دهی به سیاست خارجی آمریکا در نظر گرفته شده است.
قانون‌گذاران به ندرت مستقیماً با کشورهای دیگر برای سیاست‌گذاری تعامل می‌کنند، اما قوانینی که آن‌ها تصویب می‌کنند یا معاهده‌ها و انتصاباتی که مجلس سنا تأیید می‌کند، می‌تواند بر تعاملات دولت آمریکا با کشورهای دیگر تأثیر بگذارد. در سال‌های گذشته مسائل سیاست خارجی مانند تحریم‌ها و کمک‌های خارجی، تجارت خارجی و حقوق بشر از جمله عوامل ایجاد تنش بین کاخ سفید و کنگره بوده‌اند.
دولت
در قانون اساسی آمریکا، رئیس‌جمهور به عنوان رئیس کشور و رئیس دولت فعالیت می‌کند. در بسیاری از دولت‌های دیگر، (به عنوان مثال انگلیس و آلمان) این دو کارکرد، جدا هستند. در مقام رئیس کشور، رئیس‌جمهور، عملاً تجسم شخصیت آمریکا، یعنی تصویر آشکار، صدای رسمی و نماینده اصلی این کشور در جهان بیرونی است.
رئیس‌جمهور در مقام رئیس دولت، سیاست خارجی را تدوین می‌کند؛ بر اجرای آن نظارت می‌کند؛ و تلاش می‌کند منابع لازم برای حمایت از آن را به دست آورد. وی هم‌چنین ادارات و سازمان‌هایی را سازمان‌دهی و هدایت می‌کند که در فرایند سیاست خارجی نقش ایفا می‌کنند.
در ساختار سیاسی آمریکا رئیس‌جمهور و معاونش تنها مقاماتی هستند که با انتخاباتی در سطح کشور انتخاب می‌شوند و بر همین اساس خود را در جایگاهی منحصر به فرد برای تعیین، بیان و پی‌گیری «منافع ملی» آمریکا می‌بینند.
در قانون اساسی، اختیارات خاص رئیس‌جمهور در زمینه سیاست خارجی در حقیقت محدود و اندک هستند.رئیس‌جمهور فرمانده کل ارتش و نیروی دریایی است، سفیران و سایر وزرای دولت را با توصیه و رضایت مجلس سنا کاندید کرده و منصوب می‌کند، و در صورت موافقت دو سوم سناتورهای حاضر می‌تواند معاهده امضا کند. با آن‌که اختیارات خاصرئیس‌جمهور ممکن است اندک باشند، اما در عمل وی به موجب برخورداری از برخی قدرت‌ها می‌تواند نقشی حیاتی در این میان ایفا کند.
با آن‌که لازم است «معاهدات» به تأیید دو سوم اعضای سنا برسد، اما «توافق‌نامه‌های اجرایی» از این الزام مستثنی هستند و قوه مجریه از قدرت امضای آن‌ها بدون نیاز به تصویب قوه مقننه برخوردار است. به عنوان مثال، «برنامه اقدام مشترک» که در سوم آذرماه سال 1392 بین ایران و گروه 1+5 امضا شد، توافق‌نامه‌ای اجرایی بود و نیازی به تصویب در کنگره نداشت. بر همین اساس است که امروزه بخش زیادی از تفاهم‌نامه‌های امضا شده بین آمریکا و دولت‌های خارجی، «توافق‌نامه‌های اجرایی» تلقی می‌شوند.نمایی از درون ساختمان کنگره ایالت مینه‌سوتا
رئیس‌جمهور فرمانده کل نیروهای مسلح محسوب می‌شود، اما «اختیار اعلان جنگ» جزو اختیارات کنگره است. البته کنگره تا کنون از این حق تنها در پاسخ به درخواسترئیس‌جمهور استفاده کرده است. در تاریخ آمریکا تنها 5 جنگ اعلان‌شده توسط کنگره وجود دارند (جنگ جهانی دوم در فاصله سال‌های 1941 تا 1945 آخرین آن‌ها بود) و این حقیقتی است که هم تغییرات ایجاد شده در ماهیت نزاع‌های بین‌المللی را نشان می‌دهد و هم آشکار می‌کند که در سال‌های اخیر، اختیار اعلان جنگ بدون تصویب کنگره به مقام رئیس‌جمهوری آمریکا منتقل شده است. در جنگ عراق هم همین اتفاق رخ داد و کنگره تنها از حق رئیس‌جمهور برای استفاده از قدرت نظامی بنا به تشخیص خودش، اعلام حمایت کرد.
رئیس‌جمهور به علاوه اختیار پذیرش سفیران کشورهای دیگر و در عمل به رسمیت شناختن دولت‌های خارجی را دارد. رئیس‌جمهور دو اختیار اضافی اما غیررسمی دیگر هم در امور خارجی دارد. یکی از آن‌ها مطرح کردن اولویت‌های ملی از طریق جلب توجه افکار عمومی است. اختیار دیگر که یکی از نیرومندترین سلاح‌هایرئیس‌جمهور برای کنترل سیاست خارجی است، متعهد کردن ملت به یک سلسله اقدام طی سازوکارهای دیپلماتیک است. هنگامی که وی این کار را انجام دهد، تغییر این سلسله برای مخالفانرئیس‌جمهور بسیار دشوار خواهد بود.
وزارت خارجه، اصلی‌ترین وزارت‌خانه قوه مجریه و مسئول تدوین و اجرای سیاست خارجی آمریکا است. این نهاد، اصلی‌ترین سلاح رئیس‌جمهور برای اجرای فعالیت‌های دیپلماتیک وزارت خارجه است. تقسیم کار در وزارت خارجه تا اندازه‌ای بر اساس مسائل «کارکردی» و تا اندازه‌ای بر اساس مسائل «جغرافیایی» است. از نگاه اول، وزارت خارجه دارای اداره‌هایی است که مسئولیت امور اقتصادی، حقوق بشر، سازمان‌های بین‌المللی، مواد مخدر، تروریسم و امور پناهندگان را بر عهده دارند.
با این حال، تقسیم‌بندی اصلی کار در وزارت خارجه بر اساس مسائل جغرافیایی است. این وزارت‌خانه دارای اداره‌های اروپا و کانادا، آفریقا، آسیای شرقی و اقیانوسیه، خاور نزدیک و آسیای جنوبی و «میزهای» مربوط به کشورهای مختلف دنیاست.
همان‌طور که گفته شد، سازمان‌دهی وزارت خارجه آمریکا تا اندازه‌ای هم بر اساس کارکردهای آن است به این‌گونه که برخی وظایف آن برای مدیریت مسائل اقتصادی، حقوق بشری، سازمان‌های بین‌المللی، کارکردهای سنتی وزارت خارجه و گروه دیپلماتیک حرفه‌ای آن، یعنی دستگاه خارجی، این موارد را شامل می‌شوند: مذاکره از طرف دولت آمریکا با دولت‌های خارجی و در داخل سازمان‌های بین‌المللی، دفاع از موضع‌گیری آمریکا در جهان، گزارش‌دهی و تحلیل اوضاع کشورها و سازمان‌های خارجی مانند سازمان ملل، نمایندگی از مردم آمریکا و سیاست‌های فعلی آمریکا در جهان، ارتقای روابط با تصمیم‌گیرنده‌های خارجی، پیش‌برد تجارت و سرمایه‌گذاری آمریکا، و حفاظت از اتباع آمریکایی در کشورهای دیگر در برابر رفتارهای تبعیض‌آمیز یا غیرانسانی."ساختمان هری ترومن" مقر وزارت خارجه آمریکا
پنتاگون و دستگاه امنیت
آمریکا پس از جنگ جهانی در تعریفی که از خودش ارائه کرده، خودش را یک «ابرقدرت هسته‌ای با منافع جهانی» تعریف می‌کند و بر همین اساس برای وزارت‌خانه‌های نظامی و امنیتی این کشور نیز نقشی برای کنترل سیاست خارجی و به ویژه امنیت در نظر گرفته است. در سیاست خارجی آمریکا، قدرت نظامی یکی از ابزارهای دیپلماسی در نظر گرفته شده است، ابزاری برای دست‌یابی به اهداف تعیین شده توسط مقامات غیرنظامی دولت.
رئیس وزارت دفاع، وزیری غیرنظامی است که در کابینه رئیس‌جمهور فعالیت می‌کند. مشاور اصلی نظامی رئیس‌جمهور، «ستاد مشترک ارتش» است که یک هیأت راه‌بردی متشکل از مقامات ارشد ارتش، نیروی هوایی، نیروی دریایی و تفنگ‌داران دریایی است.
در قانون «امنیت ملی» مصوب سال 1947، یک «شورای امنیت ملی» کوچک و در سطح کابینه در کنار وزارت دفاع ایجاد شد که شامل رئیس‌جمهور، معاون رئیس‌جمهور، وزیران دفاع و خارجه و رئیس ستاد مشترک ارتش است. تشکیل این شورا برای کمک به رئیس‌جمهور در امر مدیریت و هماهنگی سیاست خارجی بود. کارکنان شورای امنیت ملی (که مشاور رئیس‌جمهور در امور امنیت ملی، ریاست آن را به عهده دارد)، متخصصان امور جغرافیایی و کاربردی مانند کنترل تسلیحات را شامل می‌شوند.
در سال 2003 و در پی حوادث 11 سپتامبر سال 2001، وزارت‌خانه‌ای به نام «وزارت امور امنیت داخلی» در آمریکا شروع به کار کرد که نقش وزارت‌خانه‌های قوه مجریه را در سیاست خارجی به طرز محسوسی تغییر داد. این وزارت‌خانه که بر 22 سازمان جداگانه نظارت دارد در موضوعات مربوط به تجارت، امور مرزی، مهاجرت و امنیت، به شدت قدرتمند شده است.جامعه اطلاعاتی
«جامعه اطلاعاتی» گروهی متشکل از نهادهای فدرال شامل «سیا»، «سازمان امنیت ملی» و «سازمان اطلاعات دفاعی» است. کار این گروه، جمع‌آوری اطلاعات (به عنوان مثال درباره تعداد سلاح‌های هسته‌ای چین)، ارزیابی دقت و قابلیت اعتماد آن اطلاعات، و انتقال آن به تصمیم‌گیرندگان است.
علاوه بر این، جامعه اطلاعاتی و مهم‌تر از همه سازمان سیا با تأیید رئیس‌جمهور وظیفه انجام عملیات سری را به عهده می‌گیرد. در سال 2004 جامعه اطلاعاتی توسعه پیدا کرد تا نقش «مدیر اطلاعات ملی» در آن گنجانده شود. مدیر اطلاعات ملی فعالیت‌های سازمان‌های اطلاعاتی منفرد را هدایت و مدیریت کرده و به عنوان مشاور اصلی رئیس‌جمهور در مسائل اطلاعاتی فعالیت می‌کند.
دفتر مرکزی سیا در شهر «لنگلی» ایالت ویرجینیا
اختیارات کنگره در برابر رئیس‌جمهوری آمریکا
رئیس‌جمهور یا قوه مجریه، اختیار تصمیم‌گیری آغازین برای سیاست خارجی و اجرای آن را دارد. مقام ریاست‌جمهوری آمریکا با پاسخ‌دهی به روی‌دادهای خارجی، پیشنهاد لایحه، مذاکره درباره توافق‌نامه‌های بین‌المللی، و تعیین نامزد برای تصدی مناصب بلندپایه در زمینه سیاست خارجی، مهم‌ترین مقام تصمیم‌گیرنده در زمینه سیاست خارجی محسوب می‌شود. با این حال، مخارج پیشنهادی رئیس‌جمهور و امضای توافق‌نامه‌های تجاری به تأیید کنگره نیاز دارد.
همان‌طور که پیش‌تر هم اشاره شد، اختیار اعلان جنگ، در این میان، سرنوشت مبهمی دارد، زیرا در قانون اساسی، این اختیار به کنگره داده شده، اما در عمل، تصمیم‌گیری رئیس‌جمهور نقش مهم‌تری در آن ایفا می‌کند. کنگره علی‌رغم آن‌که تلاش می‌کند در موضوعات مهم بین‌المللی رئیس‌جمهور را به چالش نکشد، تمایل دارد این حق را برای خودش محفوظ نگه دارد.
علی‌رغم این، برخی موارد دیگر وجود دارند که در آن‌ها کنگره آشکارا با تصمیمات رؤسای‌جمهور آمریکا مخالفت کرده است. به عنوان مثال، کنگره در سال‌های 1919 و 1920 پیمان «ورسای» را تصویب نکرد یا «معاهده جامع منع آزمایش‌های هسته‌ای» در سال 1999 با مخالفت این نهاد روبه‌رو شد.
اختیار کنگره برای تأمین بودجه به چندین روش بر سیاست خارجی دولت اثر می‌گذارد. مثلاً هنگامی که باراک اوباما، رئیس‌جمهوری آمریکا در مارس سال 2011 با صدور یک «حکم ریاست‌جمهوری»، دستور تعطیلی زندان گوانتانامو را داد، قانون‌گذاران آمریکایی با بودجه پیشنهادی رئیس‌جمهور برای انتقال زندانیان گوانتانامو مخالفت کردند.
یکی از وظایف قوه مجریه، مذاکره برای عقد معاهداتی است که تأیید آن به تصویب دو سوم از اعضای مجلس سنا نیاز دارد. کمیته روابط خارجی سنا هم می‌تواند با تأخیر در انجام اقدامات لازم، کاخ سفید را وادار به مذاکره برای ایجاد تغییرات بیش‌تر در آن معاهده کند. سنا می‌تواند از تصویب معاهداتی که رئیس‌جمهور درباره آن‌ها مذاکره کرده امتناع کند، آن‌ها را اصلاح کند یا برخی مفاد احتیاطی را به آن‌ها الحاق کند. مثلاً در سال 1919 و 1920 مجلس سنا، پیمان «ورسای» را که حاصل مذاکرات «وودرو ویلسون» رئیس‌جمهوری وقت آمریکا بود، به این بهانه که ممکن است قدرت کنگره برای اعلان جنگ را نادیده بگیرد، تصویب نکرد.
چنان‌که رسانه‌های آمریکا گزارش داده‌اند مجلس سنا در دو سال پایانی ریاست‌جمهوری جورج بوش پسر، 90 پیمان را تصویب کرد که این میزان در دولت اوباما به میزان چشم‌گیری کاهش یافت. به عنوان مثال، مجلس سنا علی‌رغم حمایت تمامی شاخه‌های نظامی، صنایع دریایی و بسیاری از گروه‌های حامی محیط زیست از «قانون اساسی دریاها» که سازمان ملل آن را برای محافظت از اقیانوس‌های جهان تصویب کرده بود، با این قانون مخالفت کرد.