گروه گزارش ویژه مشرق- 9 مارس سال جاری میلادی، یک بمب خبری که اساساً به سیاست خارجی آمریکا مرتبط بود، فضای داخلی آمریکا را به هم ریخت. 47 سناتور جمهوری‌خواه در نامه‌ای به مقامات ایران هشدار داده بودند توافقی که صرفاً با اوباما باشد، هیچ اعتباری ندارد زیرا حداکثر تا پایان ریاست جمهوری وی معتبر خواهد بود. این پیام ساده توسط بسیاری از مقامات و کارشناسان آمریکایی به بحث گذاشته شد و اثرات مثبت و منفی آن برای آمریکا مطرح شد. در میانه این مجادلات سخنانی گفته شد که گویی به در می‌گفتند تا دیوار (یعنی ایران) نیز بشنود. در گزارش حاضر پس از مروری بر نامه یادشده، به اظهارات جو بایدن معاون اوباما می‌پردازیم و از نظر تاریخی و حقوقی میزان صحت آن را محک می‌زنیم تا بدانیم حق با سناتورهاست یا با سناتور دیروز و معاون رئیس جمهور امروز.

نامه سناتورها و تدریس قانون اساسی

کارشکنی در مسیر تلاش‌های اوباما برای ثبت موفقیت توافق با ایران در کارنامه خود، جمهوری‌خواهان را واداشت تا از هرگونه ابزاری برای مقصود خود بهره گیرند و به صورت یکجانبه برای مقامات ایران نامه بنویسند. متن نامه آن چنان دلسردکننده است که خواندن آن هر تحلیلگر سیاسی را به حیرت وا می‌دارد:

سنای ایالات متحده- واشنگتن دی سی

9 مارس 2015

نامه­‌ای سرگشاده به رهبران جمهوری اسلامی ایران:

درحالی‌که مذاکرات هسته‌ای شما با دولت ما در جریان است متوجه شدیم که شما به‌طور کامل ممکن است سیستم قانون اساسی ما را درک نکرده باشید. بنابراین، ما توجه شما را به دو ویژگی از قانون اساسی ما (‌قدرت کنگره در مورد موافقت نامه‌های بین‌المللی الزام‌آور و نیز مشخصات تفکیک قوا در قانون اساسی ما) جلب می‌کنیم که شما باید به‌طور جدی در حین پیشبرد مذاکرات در نظر بگیرید.

این دو مورد قانون اساسی به معنای این است که ما هر توافقی درباره برنامه سلاح‌های هسته‌ای شما را که به تأیید کنگره نرسد به‌عنوان چیزی بیش از یک توافق قوه مجریه بین رئیس جمهور اوباما و آیت‌الله خامنه‌ای محسوب نخواهیم کرد. رئیس‌جمهور بعدی می‌تواند چنین توافق‌نامه‌ای را با یک حرکت قلم لغو و کنگره‌ها در آینده می‌توانند مفاد آن را در هر زمان تغییر دهند.

ما امیدواریم این نامه، اطلاعات شما را در مورد نظام حقوق اساسی ما غنی ساخته و همزمان با پیشبرد مذاکرات هسته‌ای، فهم و شفافیت دوجانبه را تقویت کند.
صمیمانه، تام کاتون، ...

هر کسی که دستی از دور هم بر آتش داشته باشد، دلش به حال اوباما می‌سوزد که چنین رقیبان ناجوانمردی دارد. حتی اگر رهبران ایران هم از قانون اساسی آمریکا خبر نداشته باشند، اوباما به عنوان یک حقوقدان حتماً خبر دارد. پس این نامه صراحتاً به ایرانیان هشدار می‌دهد «فریب اوباما را نخورید! او می‌داند توافقی که با او انجام می‌دهید اعتبار چندانی ندارد و ممکن است از چاله به چاه بیافتید اما به مذاکرات ادامه می‌دهد تا یک موفقیت سیاسی و تبلیغاتی برای خود کسب کند.» البته شاید ما با این پیام، موافق باشیم یا نباشیم اما پیام نامه 47 سناتور آمریکایی، چیزی جز این نیست. از این رو بیش از اینکه ضربه‌ای به ایران یا دولت مردان مذاکره‌کننده‌ آن باشد، ضربه‌ای به دولت آمریکا است تا موفقیت سیاسی اوباما را در افکار عمومی، بی‌اعتبار سازد.

واکنش جو بایدن و نبش قبر توافق ویتنام

این ضربه موجب شد دولتمردان آمریکا بلافاصله واکنش منفی نشان داده و به مفاد نامه اعتراض کنند. از جمله جو بایدن در بیانیه‌ای که کاخ سفید منتشر کرده است، به رویه‌های حقوقی و سیاسی در تاریخ چند ده ساله آمریکا به نفع حق دولت برای توافق تکروانه استناد کرد. بازخوانی بخش‌هایی از این نامه که در واقع درد دل اوباما نیز هست، حقایق زیادی را روشن می‌سازد:

«من 36 سال در سنای ایالات متحده خدمت کردم. من عمیقاً به سنت‌‌ها و رویه‌های آن، به ارزش آن به عنوان یک نهاد و به نقش ضروری آن در قانون اساسی در پیشبرد سیاست خارجی باور دارم. نامه‌ای که در 9 مارس توسط چهل و هفت سناتور جمهوری‌خواه به جمهوری اسلامی ایران ارسال شد، به رویکردی رسانه‌ای طراحی شده بود تا زیر پای یک رئیس جمهور حاکم را در اوج مذاکرات بین المللی حساس خالی کند. این نامه پایین‌تر شرافت نهاد بود که من به آن احترام می گذارم.

این نامه در پوشش تدریس قانون اساسی، دو قرن تجربه را نادیده می‌گیرد و تهدیدی برای تقلیل توان هر رئیس جمهوری در آینده -چه دموکرات باشد و چه جمهوری‌خواه- برای مذاکره با ملتی دیگر به نمایندگی از ایالات متحده است. افراد محترمی شاید با یک سیاست مخالف باشند، اما نگارش چنین نامه‌هایی راه درستی برای افزایش امنیت آمریکا و نیرومندتر ساختنِ آن نیست...

از آغاز جمهوری، رؤسای جمهور به موضوعات حساس و مهمی در مذاکرات پرداخته‌اند -برخی دارای تعهدات الزام‌آور و برخی غیرالزام آور-  که توسط کنگره تصویب نشده‌اند. تحت ریاست رؤسای جمهوری از هر دو حزب، تغییر مسیرهای اساسی در سیاست خارجی آمریکا صورت گرفت، مانند به رسمیت شناختن جمهوری خلق چین، حل بحران گروگان‌گیری ایران و خاتمه جنگ ویتنام که همگی بدون تأیید کنگره انجام شد.

در سی و شش سال تجربه خود در سنا، هیچ لحظه دیگری را به یاد ندارم که در آن، سناتورها مستقیماً توصیه‌هایی را به کشور دیگر بنویسند - به ویژه کشوری که با آن تقابل داریم- به این مضمون که «رئیس جمهور ما از نظر قانون اساسی اقتدار لازم را ندارد» و بخواهند با آن ملت به فهم مشترک برسند. این نامه یک علامت گمراه‌کننده به دوست و دشمن است با این محتوا که مسئول و نماینده ما نمی‌تواند تعهداتی که امریکا می‌پذیرد، انجام دهد. این پیام، همان قدر که اشتباه است، خطرناک است...



هیچ راه حل کاملی برای تهدید ناشی از برنامه هسته ای ایران وجود ندارد. گر چه یک راه حل دیپلماتیک که مهارهای اساسی و قابل سنجش بر برنامه هسته ای ایران قرار دهد، بهترین و مستحکم ترین گزینه جهت اطمینان از این مسأله است که آمریکا، اسرائیل و جهان بواسطه یک ایرانِ دارای سلاح هسته ای به مخاطره نمی افتد. این نامه در واقع طراحی شده بود تا رهبران ایران را قانع سازد به چنین فهم مشترکی با آمریکا نرسند.

نویسنده این نامه صراحتاً گفته است به دنبال انجام هر گونه اقدامی است که بتواند مذاکرات دیپلماتیک اوباما با ایران را پایان بخشد. اما چه پایانی؟ اگر مذاکرات به خاطر دخالت کنگره دچار فروپاشی شود، آمریکا متهم خواهد شد و ما در زمره بدترین انسان های تاریخ جهان قرار می گیریم. برنامه هسته ای ایران که فعلاً متوقف شده است، دوباره به پیش خواهد رفت. ما وحدت بین المللی را که ضرورت لازم برای اِعمال تهدیدهای کنونی است از دست خواهیم داد، چه برسد که بخواهیم تحریم‌های جدیدی مقرر داریم. بدون دیپلماسی یا فشار فزاینده، بیشتر نیازمند توسل به نیروی نظامی خواهیم بود، در حالی که نیروهای ما درگیر جنگ با داعش هستند...»

سرانجام توافق با ویتنام: برداشتن تحریم‌ها 13 سال پس از دستور کلینتون

بایدن در بیانیه خود مدعی شده که خاتمه جنگ ویتنام با توافق دولت آمریکا -بدون دخالت کنگره- صورت گرفت، اما او همه داستان را نگفته است.

آمریکا و ویتنام در سال 1975 میلادی به جنگ خود پایان دادند و آمریکا با افتضاحی به یادماندنی از ویتنام عقب نشینی کرد که شاید منظور بایدن از اقدام تکروانه دولت آمریکا در قضیه ویتنام همان «موافقت نامه» باشد، اما از سال 1964 که جنگ میان دو کشور جریان داشت، روابط اقتصادی میان دو کشور از طرف آمریکا لغو شده بود و هر گونه تعامل تجاری با ویتنام ممنوع بود. این وضعیت پس از پایان جنگ نیز تداوم یافت تا اینکه رونالد ریگان و جرج اچ دبلیو بوش در دوره ریاست جمهوری خود (1980 تا 1992 میلادی) مذاکراتی را پیرامون سربازان مفقودالاثرشده در طول جنگ با ویتنام آغاز کردند. این مسأله بهانه خوبی برای آغاز روابط بود اما طبیعتاً تا پایان تخاصم، مسیری طولانی باقی مانده بود.






بیل کلینتون، رئیس جمهور دموکرات در سال 1994 دستور رفع تحریم‌های تجاری علیه ویتنام را صادر کرد اما این دستور نتوانست همه مشکل را حل کند و صرفاً آغازی برای بررسی این موضوع شد. سه سال طول کشید تا اولین سفیر آمریکا پس از آغاز جنگ میان دو کشور به ویتنام فرستاده شود و باز تا سال 2000 میلادی یعنی 6 سال پس از دستور کلینتون طول کشید تا موافقت نامه تجاری میان دو کشور منجر به رفع برخی تحریم‌ها در روابط تجاری شود. طبیعتاً این موافقت نامه طبق قانون اساسی آمریکا تنها با تصویب توسط کنگره آمریکا قابل اِعمال بود. تازه جداول متعددی که در این موافقت نامه موجود است نشان می‌دهد بسیاری از محصولات و کالاهای کشاورزی و صنعتی با محدودیت جزئی یا کلی برای صادرات و واردات مواجه شده اند. نهایتاً در سال 2007 بود که عضویت ویتنام در سازمان تجارت جهانی پذیرفته شد و روابط تجاری و اقتصادی میان دو کشور به حالت عادی بازگشت.


آنچه گفته شد، بدان معنا است که سابقه مذاکره با دولت متخاصم توسط یک رئیس جمهور دموکرات، دقیقاً در دوره کلینتون وجود دارد و اوباما راهی جز راه کلینتون را نمی‌رود. بنابر این اوباما نیز بدون تعامل با سایر نهادهای حکومتی به ویژه کنگره، قادر به رفع کامل تحریم‌ها نیست و اگر نتواند موافقت حزب جمهوری‌خواه و لابی‌های قدرتمند سیاسی و اقتصادی را در این مسأله به دست آورد، بعید است موفقیتی در کوتاه مدت و حتی میان مدت به دست بیاورد. حرف بایدن در این مورد درست است که پیش‌تر دولت آمریکا تجربه اقدام به عادی‌سازی روابط با یک کشور متخاصم را داشته است، اما او نگفته است که اقدام کلینتون تا 13 سال به نتیجه نرسید و تنها از آن زمان بود که ویتنام از شر تحریم‌های آمریکایی خلاص شد. تازه دو نکته را نیز باید اضافه کنیم که نشان می‌دهد این مسأله در مورد ایران با دشواری بیشتری پیش خواهد رفت:

• در مورد ایران، لابی‌های خارجی قدرتمندی نیز وجود دارندکه مهمترینِ آنها دولت عربستان سعودی و رژیم صهیونیستی است. این دو به شدت از رشد روابط ایران و آمریکا هراسان اند چرا که می‌ترسند ایران جای آنها را در مدیریت منطقه و تعامل با قدرت‌های غربی بگیرد.

• دکتر فواد ایزدی، دکتر ابوذر گوهری مقدم و دکتر توکل حبیب‌زاده در یادداشت خود پیرامون نامه 47 سناتور آمریکایی اشاره کرده‌اند تلاش آمریکا برای تضعیف موقعیت نسبتاً انحصاری چین در شرق آسیا انگیزه مهمی برای عادی‌سازی روابط با ویتنام و افزایش تعامل تجاری با این کشور بوده است. در مورد ایران چنین انگیزه‌ای وجود ندارد. 

آخرین تحول در روابط آمریکا و ویتنام به توافق دو کشور موسوم به 123 برای مبادله محصولات مرتبط با انرژی هسته‌ای صلح آمیز است. شاید کسی تصور کند این گونه گسترده‌شدن روابط تنها به دلیل عملکرد مثبت ویتنام در مذاکرات دوجانبه با آمریکا است ولی مسأله بسیار مهمتر تلاش آمریکا برای ایجاد یک اتحاد پایدار برای تضعیف چین و از ان مهمتر، کره شمالی است. کری در حاشیه این توافق که توسط دو وزیر خارجه در اکتبر 2013 امضا شد، گفت:«ویتنام در شرق آسیا بزرگترین بازار محصولات مرتبط با انرژی هسته‌ای پس از چین است و شرکت های ما اکنون قادر به رقابت هستند.». جالبتر می‌شود اگر بدانیم ویتنام چنین توافقاتی در حوزه همکاری هسته‌ای با کشورهای دیگر چون روسیه، فرانسه، چین، کره جنوبی، ژاپن و کانادا دارد. بنابر این گرایش آمریکا برای گسترش روابط با ویتنام عمدتاً به بازار گسترده این کشور برمی‌گردد نه نرمش در مذاکرات هسته‌ای.

آمریکا سابقه توافق با کره شمالی را نیز دارد، آنچه ممکن است در مورد ایران نیز تکرار شود. در طی مذاکرات شش‌جانبه بین آمریکا، کره شمالی، چین، روسیه، ژاپن و کره جنوبی، آمریکا توافقاتی میان دو کشور صورت گرفت ولی درنهایت توافقاتی که زمان ریاست جمهوری بیل کلینتون در سال 1994 توسط وی امضا ‌شده بود توسط جرج بوش در سال 2003 به صورت یکجانبه لغو گردید. احتمالاً منظور سناتورها از اینکه یک رئیس جمهور دیگر بعد از اوباما می‌تواند با یک چرخش قلم دوباره تحریم‌ها را تجدید کند، اشاره به همین سابقه دارد.


جمع بندی

حقیقت آن است که کنگره و دولت آمریکا هر دو در سیاست خارجی این کشور نقش گسترده‌ای دارند. رئیس جمهوری به ویژه در

• تنظیم مفاد توافقات و آغاز مذاکرات با یک کشور
  

• اعلام موضع رسمی آمریکا در واکنش نسبت به تحولات خارجی
  

• پیش بردن جنگ با یک کشور دیگر
  

تقریباً مختار است ولی کنگره نیز اهرم‌های متعددی برای مقابله با اقدامات رئیس جمهور دارد:

• اعلام جنگ با کنگره است البته تنها 5 بار تا کنون چنین اتفاقی افتاده است (1812، 1846 با مکزیک، 1898 با اسپانیا، جنگ جهانی اول و دوم) و در سایر موارد، دولت آمریکا اقدام به عملیات نظامی کرده است، چرا که عملیات نظامی با اعلام جنگ با یک کشور متفاوت است.
  

• در بند (2) از ماده (2) قانون اساسی آمریکا به‌صراحت ذکر شده است: «رئیس‌جمهور با مشورت (advice) و موافقت (consent) سنا و به‌شرط موافقت دوسوم سناتورهای حاضر، دارای اختیار انعقاد معاهدات می‌باشد.» معاهده یا treaty تعهدات بلندمدتی را برای آمریکا ایجاد می‌کند و اقدامات آمریکا را در یک حوزه معین مثل تسلیحات یا حقوق دریاها یا ... در چهارچوب مشخصی قرار می‌دهد. از این رو تصویب آن سخت‌گیرانه تر از توافق‌نامه‌ها است. خوشبختانه مسأله ایران از این جنس نیست.
  

• تأیید ضمنی کنگره در طول مذاکرات و تدوین توافق و همچنین تصویب موافقت‌نامه‌های دولت آمریکا با دول دیگر برای اجرایی‌شدن آن ضرورت دارد. این در صورتی است که موافقت‌نامه بین‌المللی عنوان معاهده (treaty)‌ نداشته باشد که تحت عنوان «موافقت‌نامه کنگره-قوه مجریه» (Congressional-Executive Agreement) با رأی نصف ‌بعلاوه یک در مجلس نمایندگان و با 60 رأی در سنا به تصویب می‌رسد. کنگره از این اهرم خود در موارد متعددی استفاده کرده است که نمونه آن رد توافق‌نامه ورسای در 1919 و 1920 و رد معاهده جامع منع آزمایش هسته‌ای در 1999 است. با این حال همان طور که رونالد آر. ولفنزبرگر مدیر پژوهش مرکز بین‌المللی وودرو ویلسون می‌گوید، «در کل کنگره قصد ندارد که دست بالا را در مسائل کلان سیاست خارجی نسبت به رئیس جمهور داشته باشد، اما می‌خواهد یکی از پاروهای این قایق نیز دست آن باشد.»

• کنگره در مواردی از سیاست خارجی اقدام به تحقیق و تفحص می‌کند و این به معنای مخالفت ضمنی آن با اقدامات قوه مجریه است. البته این اهرم عمدتاً در موارد امنیتی مانند قضیه ایران- کنترا و حادثه 11 سپتامبر به کار گرفته شده است.

• تصویب بودجه کشور توسط مجلس نمایندگان اختیارات زیادی را در سیاست خارجی به این کشور می‌دهد چرا که بسیاری از فعالیت های خارجی هر کشوری نیازمند بودجه است به ویژه کمک‌های مالی به کشورهای مختلف. نمونه اخیر این مسأله، تحریم مالی اقدام اوباما در تعطیلی زندان گوانتانامو در 2011 است. در سایه همین اختیار کنگره است که تصویب معاهدات تجاری و مالی با کشورهای دیگر با دخالت گسترده کنگره صورت می‌گیرد. لغو تحریم‌های ایران، دقیقاً یک توافق مالی و تجاری است.

سابقه روابط رئیس جمهور و کنگره آمریکا نشان می‌دهد این اهرم‌ها به کنگره کمک کرده است تا در موارد متعددی در برابر اقدامات دولت آمریکا بایستد و اگر تنش سیاسی و رسانه‌ای میان این دو نهاد بالا گیرد (کما اینکه هم اکنون میان اوباما و جمهوری‌خواهان شکل گرفته است) احتمال استفاده از این اهرم ها بالاتر می‌رود.

با این حال نباید فراموش کرد که تلاش برای موافقت میان دو کشور بر یک راهکار دیپلماتیک برای حفظ حقوق ایران و رفع نگرانی‌های طرف مقابل، امری مبارک است و از آنجا که ما متعهد به وظیفه‌ایم نه نتیجه، ممانعت عد‌ه‌ای در آمریکا نسبت به توافق، اراده سیاسی ایران برای عادی‌سازی پرونده هسته‌‌ای را عوض نمی‌کند. البته تلاش برای رسیدن به نتیجه، خود یک وظیفه است و باید مسئولان سیاست خارجی کشورمان تمهیدات لازم را برای تقلیل یا خنثی‌سازی مخالفت کنگره با توافق هسته‌ای تدارک ببینند.


منابع

http://haghgostar.ir/up%20files/1389/8/matne%20kamle%20gh.a%20usa-wwwhaghgostar.ir.pdf
http://www.tasnimnews.com/Home/Single/687316
http://www.cotton.senate.gov/sites/default/files/150309%20Cotton%20Open%20Letter%20to%20Iranian%20Leaders.pdf
https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/03/09/statement-vice-president-march-9-letter-republican-senators-islamic-repu
http://en.wikipedia.org/wiki/United_States%E2%80%93Vietnam_trade_relations
http://www.usvtc.org/trade/bta/text
http://www.world-nuclear-news.org/NP-Agreement_opens_US_Vietnam_nuclear_trade-1010134.html
http://www.cfr.org/united-states/congress-us-foreign-policy/p29871
http://dailycaller.com/2015/03/10/clinton-47-gop-senators-were-trying-to-be-helpful-to-the-iranians
http://www.heritage.org/constitution/#!/articles/1/essays/49/declare-war

http://www.youtube.com/watch?v=JhAGiviTOnI

http://www.huffingtonpost.com/2015/03/11/john-kerry-iran-letter_n_6848562.html

http://edition.cnn.com/2015/03/10/politics/tom-cotton-iran-letter-logan-act

http://www.c-span.org/video/?311539-1/president-nixon-end-vietnam-war