گروه فرهنگي مشرق- آقا محمدخان با انتصاب قاسم‌خان دولّو ، اولين گام را در راه تشکيل نظميه (شهرباني) در تاريخ معاصر ايران برداشت و ميرزا شفيع مازندراني را براي مديريت امور غيرنظامي شهر گماشت. پس از آن، دستگاه اداري ـ ديواني و اطلاعاتي و امنيتي به ميراث رسيده از دورانهاي گذشته، به تدريج در نظام جديد پذيرفته شد. از جمله، منصب کلانتر بار ديگر مورد توجه حکمرانان قاجار قرار گرفت و دامنه آن توسعه يافت. ميرزا ابراهيم‌خان کلانتر، که وزير اعظم و اعتماد‌الدوله سه پادشاه (لطفعلي خان، آقا محمدخان و فتحعلي شاه) بود، نشان از اهميت و اعتبار سمت و منصب کلانتري در آن روزگار است و نشان مي‌دهد که کلانتران اساساً از ميان رجال درجه اول کشور و منطقه منصوب مي‌شدند. دستگاه اداري و به تبع آن، نظام اطلاعاتي و امنيتي قاجارها طي دوران حکومت فتحعلي شاه و محمدشاه، بر همان پايه‌هاي سنتي ادامه يافت و نسبت به دوران گذشته تغيير محسوسي در آن مشاهده نشد.
با آغاز پادشاهي ناصرالدين شاه، روند تدريجي تحوّل در دستگاه اداري و نيز اطلاعاتي و امنيتي قاجارها سرعت گرفت؛ به ويژه، با انتصاب ميرزا محمدتقي خان اميرکبير به عنوان صدراعظم، به نظام اطلاعاتي و امنيتي کشور توجه جدي‌تري شد. اميرکبير، علاوه بر اينکه قواي امنيتي ـ اطلاعاتي و انتظامي سابق را تقويت کرد و نظم جديدي به آن داد، در انتظام امور جاسوسي و اطلاعاتي نيز تلاش قابل توجهي کرد. دستگاه اطلاعاتي و جاسوسي اميرکبير، که به «منهيان امير» هم شهرت يافته است، علاوه بر اينکه بر عملکرد مجموعه دستگاههاي حکومتي و دواير داخلي نظارت داشت، در امور مربوط به کنترل خارجيان در ايران و نيز ارتباطات رجال و دولتمردان ايراني با محافل و سفارتخانه‌هاي خارجي و غيره فعال بود. گفته شده که اميرکبير افرادي «امين و راستگو» را به عنوان منهيان دستگاه جاسوسي خود به کار گمارده بود و اين افراد در مأموريتهاي محوله جاسوسي و خفيهنگاري خود موفق بودند. اميرکبير، به ويژه در مراقبت از رفتار و فعاليت محافل و سفارتخانه‌هاي روس و انگليس مصر بود و براي کنترل آنها به تشکيلات جاسوسي ـ خبرچيني ويژه خود اتکا داشت. در عين حال نيز بر روابط اتباع ايران با سفارتخانه‌ها و افراد خارجي در ايران، نظارت دقيق داشت.
دستگاه اطلاعاتي و جاسوسي اميرکبير به حدي موجبات نگراني سفارتخانه‌هاي روس و انگليس را فراهم آورده بود که آنان براي مقابله با آن، منابع مالي و اطلاعاتي مضاعفي از دولتهاي متبوع خود خواستار شدند. از جمله کلنل شيل وزير مختار وقت بريتانيا در تهران، اعلام کرده بود: «مبلغي در حدود سيصد ليره براي شناختن جاسوسان امير، چه در تهران و چه در ولايات، مورد نياز هيئت نمايندگي مي‌باشد. تصور مي‌رود صرف چنين مبلغي بجا و ضروري باشد.»
از مهمترين اقدامات اميرکبير، تعيين مأموران دوجانبه و ضدجاسوسي در سفارتخانه‌هاي روس و انگليس بود. گفته مي‌شد بسياري از منشيان، دبيران و کارکنان ايراني سفارتخانه‌هاي خارجي در تهران، اخبار و اطلاعات محرمانه درون سفارتخانه‌ها را به اميرکبير گزارش مي‌کردند.
با پيگيري دستگاه اطلاعاتي و امنيتي ويژه اميرکبير، در بخشهاي مختلف دستگاههاي حکومتي، اخذ رشوه به حداقل رسيد و مأموران و کارگزاران حکومت به دليل رُعبي که از جاسوسان و خبرچينان اميرکبير داشتند در اخذ رشوه سخت مردد شدند.
با برکناري و قتل اميرکبير، دستگاه اطلاعاتي ـ جاسوسي و امنيتي او نيز يکسره از ميان رفت و از منهيان امير اثري باقي نماند. به ويژه سفارتخانه‌هاي خارجي و محافل بيگانه نيز از مأموران جاسوسي و ضدجاسوسي اميرکبير که در برخي موارد به خصوصي‌‌ترين و محرمانه‌ترين اسرار آنان دست پيدا کرده بودند رهايي يافتند.
در واپسين سالهاي حکومت ناصرالدين شاه، به تدريج تشکيلات پليسي ـ اطلاعاتي جديدتري جايگزين نظم پليسي پيشين شد. به نظر مي‌رسيد با ورود مستشاران خارجي و تشکيل نظميه جديد، نظام امنيتي ـ پليسي کشور وارد مرحله جديدي شده است. «کنت دو مونت فورته» اتريشي اولين نظميه جديد ايران را در دوره ناصرالدين شاه بنياد نهاد و خود نزديک به چهارده سال در رأس آن قرار گرفت؛ نظامنامه جديدي براي نظميه تدوين شد و به تدريج امور اطلاعاتي، امنيتي و جاسوسي هم در اداره جديدالتأسيس نظميه متمرکز شد. نظميه جديد کار خود را رسماً از 1295ق. آغاز کرد. «کنت دومونت فورته» در 1309ق. از سمت خود برکنار شد. از هنگام برکناري« فورته » تا پيروزي انقلاب مشروطيت، سيزده تن به رياست نظميه منصوب شدند که همگي زير نفوذ شاه و نايب‌السلطنه قرار داشتند. از جمله رؤساي نظميه در آن دوره محمد کريم خان مختارالسلطنه بود که گفته شده خدمات سودمندي در ارتقاي کمِّي و کيفي فعاليتها و حيطه عمل نظميه داشت. سرپاس رکن‌الدين مختار، رئيس جبار و جنايت‌‌کار شهرباني رضاشاه فرزند همين مختارالسلطنه بود. با اين احوال، برخي آگاهان به امور تصريح کرده‌اند که با آغاز کار نظميه جديد، فساد اداري و سياسي از ميان نرفت.
از دوايري که در اواخر دوران سلطنت ناصرالدين شاه تشکيل شد «دايره خفيهنگاري» است که وظيفه اوليه آن کشف جرايم و جلوگيري از اعمال تروريستي و بمب‌گذاري بود. هدف اين بود که از سوءقصد احتمالي به جان شاه و ساير رجال و دولتمردان درجه اول کشور جلوگيري شود و از طريق دايره خفيهنگاري، توطئه‌کنندگان قبل از انجام هرگونه اقدام سوء شناسايي و دستگير شوند. تشکيلات دايره خفيهنگاري تا سالها بعد به فعاليت خود ادامه مي‌داد و اسناد و مدارک موجود، از فعاليت آن در دوره سلطنت مظفرالدين شاه، محمدعلي شاه و پس از آن نيز حکايت دارد. حيطه عمل و وظايف خفيه‌نويسان که تشکيلات آن تحت کنترل نظميه قرار گرفت، به تدريج گسترش يافت. در بيشتر محافل و مجالس سياسي، مذهبي و گروه‌هاي مختلف اجتماعي، اقتصادي و ... افرادي از آن ـ پيدا يا پنهان ـ حضور داشتند و گزارشهاي مخفيانه بسياري از حوزه فعاليت خود تهيه مي‌کردند و به مرکز مي‌فرستادند. بسياري از مأموران اداره خفيه‌نويسي به عنوان نوکر، فراش، آشپز و ... در بخشهاي مختلف انجام وظيفه مي‌کردند و هويت آنان مخفي بود.
با آغاز تحرکات مشروطه‌خواهي، گزارشهاي خفيه‌نويسان افزايش چشمگيري يافت. آنها در ميان افراد و جمعيتهاي مخالف حضور مي‌يافتند و ديده‌ها و شنيده‌هاي خود را طي گزارشهاي مکتوبي در اختيار مسئولان قرار مي‌دادند.
از نوآوريهاي ناصرالدين شاه، که به نوعي در زمرة امور اطلاعاتي ـ امنيتي و خبررساني قرار مي‌گرفت، تشکيل صندوق عرايض در شهرها و ايالات مختلف بود. ظاهراً نظارت بر اين صندوقها که معمولاً در ميدانهاي اصلي شهرها و ايالات نصب مي‌شد، از عهده حکمران و دواير رسمي محلي خارج بود و معتمدين مستقلي از سوي حکومت مرکزي بر آنان گماشته شده بود. قرار بود مردمي که به دلايلي قادر نيستند شکايات و خواسته‌هاي خود را با حکومت محلي مطرح سازند و يا خواسته‌ها و حقوقشان از سوي کارگزاران حکومتي ناديده گرفته و پايمال شده است و يا اخبار و اطلاعاتي از سوء جريان امور در اختيار دارند، طي عريضه‌هايي که مستقيماً در اختيار حکومت مرکزي قرار مي‌گرفت، دادخواهي کنند و شکايت نزد شاه برند. اما اين صندوقهاي عرايض به دليل اعمال قدرت حکومتهاي محلي، در مدت زماني کوتاه کارآيي خود را از دست دادند. به رغم دستورات حکومت مرکزي، مأموران حکومت محلي دورادور بر آن نظارت داشتند و پيش از آنکه عريضه‌نويسان، عريضه‌هاي خود را در صندوقها بيندازند، تهديد و تنبيه شده، نامه‌هاي آنان گشوده و اسرار آن برملا مي‌شد؛ در نهايت نيز از ارسال آن جلوگيري مي‌شد.
در دوره ناصرالدين شاه اداره محابس و زندانهاي کشور هم (به ويژه در پايتخت) در اختيار نظميه قرار گرفت. شعبات و دواير نظميه، به تدريج علاوه بر تهران در برخي شهرهاي مهم کشور نيز تشکيل شد که در مقياسي کوچک‌تر همان وظايف نظميه پايتخت را عهده‌دار بودند. زندانهاي عصر قاجار وضع اسفباري داشت و از نظر بهداشتي و نيز تغذيه داراي حداقل امکانات بود. دو نوع زندان در دوران ناصرالدين شاه و پس از آن قابل شناسايي است. قسم اول مختص زندانيان عادي بود که تحت عنوان انبار شناخته مي‌شد و ديگري زندان قلعه بود که به مخالفان و محکومان سياسي اختصاص داشت. ضمن اينکه متهمان سياسي تا تعيين نهايي ميزان مجازات، عمدتاً در منازل حکام محلي و متنفذان و غيره نگهداري مي‌شدند. در دوره قاجار، شکنجه زندانيان و متهمان سياسي و غيره بسيار معمول بود و براي اقرار گرفتن از متهمان، سخت‌ترين تنبيهات و شکنجه‌ها اعمال مي‌شد. در دوره صدارت حاج ميرزا آقاسي و اميرکبير، تلاشهايي براي جلوگيري از شکنجه شديد زندانيان و متهمان صورت گرفت و مقرراتي وضع شد، اما اين مقررات هيچگاه ضمانت اجرايي نيافت و به ويژه در ايالات و شهرهاي مختلف، حکام محلي و کارگزاران حکومتي هرگز به دستورهاي صادر شده در منع شکنجه متهمان توجه نکردند. در همان حال، مجازاتهاي سنگين و غيرانساني محکومان در دوره ناصرالدين شاه و پس از آن کماکان ادامه يافت و پس از انقلاب مشروطيت و تحولات پس از آن بود که به تدريج در نوع مجازاتها تعديلي به وجود آمد.
از ديگر اقدامات نظميه و دستگاه اطلاعاتي ـ امنيتي قاجارها، سانسور مطبوعات و کنترل و نظارت بر نشر روزنامه و کتاب بود. از آغاز امر، سانسور و نظارت بر نشر مطبوعات از سوي اداره کل انطباعات به رياست محمدحسن خان صنيع‌الدوله صورت مي‌گرفت و مطبوعات و کتابها قبل از انتشار توسط بازبينان اداره انطباعات مورد بررسي و مطالعه قرار مي‌گرفتند و هرگاه مطالبي برخلاف مصالح حکومتي تشخيص داده نمي‌شد مجوز نشر صادر مي‌گرديد.
از هنگام تشکيل اداره سانسور ـ نوزدهم ربيع‌الثاني 1302 ـ بر کتابها و نشريات منتشره در کشورهاي خارجي و ورود و توزيع آن در کشور، کنترل شديدي اعمال شد، به تبع آن نيز سختگيري در امور ارتباطات پستي و ارسال مراسلات افزايش يافت.
با قتل ناصرالدين شاه و آغاز سلطنت مظفرالدين شاه، کنترل و نظارت و نيز سانسور مطبوعات و کتاب، نوساناتي از سر گذرانيد. ميرزا علي‌اصغر خان امين‌السلطان از سانسور و کنترل مطبوعات و کتاب پشتيباني مي‌کرد، به همين دليل در دوران صدارت عظماي او اداره انطباعات و نظميه در کار سانسور جديّت بيشتري به خرج مي‌دادند؛ اما در دوران ميرزا علي خان امين‌الدوله، سختگيري بر مطبوعات و نشر کتاب کاهش چشمگيري يافت. بدين ترتيب، هر چه از دوران سلطنت مظفرالدين شاه زمان بيشتري سپري مي‌شد، کار نظارت و سانسور مطبوعات و کتاب در داخل و خارج کشور کاهش مي‌يافت؛ تا جايي که در آستانه انقلاب مشروطيت، نشريات و روزنامه‌هاي بسياري در گوشه و کنار کشور منتشر مي‌شد که نسبت به حکومت قاجار و نظام استبدادي حاکم بر کشور، انتقادات تند و صريحي داشتند و حکومت و کارگزاران آن هم به ندرت قادر بودند از نشر و توزيع آن جلوگيري کنند.
مقدمات تجديد ساختار نظميه و استخدام مستشاران خارجي براي مديريت آن، از همان ابتداي فتح تهران ـ 1327ق. ـ در دولت محمدولي خان تنکابني (سپهدار اعظم) فراهم شده بود. رهبران مشروطه دريافته بودند که بدون وجود نظميه‌اي کارآمد و سازماندهي شده، قادر به ايجاد نظم و امنيت در کشور نخواهند بود.
مستشاران سوئدي را بايد پايه‌گذار نيروهاي جديد اطلاعاتي ـ امنيتي و کارآگاهان نظميه دانست. سوئديها براي تربيت نيروهاي اطلاعاتي و کارآگاهان ماهر، آموزشهايي در نظر گرفتند و با مراجعه به کتابها و منابع معتبر خارجي، اولين هسته‌هاي نيروهاي امنيتي ـ اطلاعاتي و کارآگاهي کشور را به روش جديد تربيت کردند و به خدمت اداره تأمينات نظميه درآوردند. چگونگي تشخيص هويت و احراز بزه متهمان سياسي و جنايتکاران و غيره و نيز بهره‌گيري از شيوه انگشت‌نگاري، از جمله مهمترين آموزشهايي بود که توسط مديران سوئدي اداره تأمينات به کارآموزان کارآگاهي و نيروهاي اطلاعاتي ـ امنيتي ارائه مي‌شد.
از مهمترين حوادث جنايي و تروريستي دوران فعاليت سوئديها در نظميه ايران، جريان «کميته مجازات» بود.
پس از چندين قتل، بالاخره نظميه، اداره تأمينات و کارآگاهي نظميه اعضاي برجسته آن را دستگير کرد. در دوران پرتلاطم مشروطه، قتلهاي سياسي و غيرسياسي ديگري نيز به وقوع پيوست که نظميه و اداره تأمينات در کشف برخي از آنها موفق بود.
از ادارات تحت کنترل نظميه سوئديها، زندانها بود. با مديريت سوئديها بر نظميه، زندانها نيز تا اندازه‌اي وضع مناسبي يافتند، اوضاع زندانيان اندکي بهبود پيدا کرد و مقررات و قواعد ويژة زندان و زندانيان تنظيم و به مورد اجرا گذاشته شد.
با آغاز دوران مشروطه و تشکيل دولت و مجلس، نشريات و روزنامه‌ها از آزادي عمل بيشتري برخوردار شدند. اما اين آزادي بر اثر نوسانات سياسي ـ اجتماعي، دچار نقصانهاي مقطعي شد و با آغاز دوران استبداد صغير بسياري از نشريات مشروطه‌خواه و منتقد به دستور حکومت توقيف و تعطيل شدند. با اين حال، روند نظارت و کنترل بر مطبوعات نسبت به دوران پيشين، از قاعده و نظم بيشتري برخوردار شد. در مجلس شوراي ملي دوره اول و دوم قوانيني به تصويب رسيد که بر اساس آن مجوز نشر مطبوعات و حيطه فعاليت و آزادي آنها مشخص‌تر شد. در قانون اساسي مشروطيت هم توجه خاصي به اهميت نشر مطبوعات و روند انتشار آنها شده بود. پس از مشروطيت، نظارت و کنترل نظميه بر مطبوعات و نشريات، کاهش چشمگيري يافت و اين مهم در اختيار وزارت معارف قرار گرفت.
بدين ترتيب، هنگامي که کودتاي سوم اسفند 1299 به وقوع پيوست، هنوز افسران سوئدي بر نظميه و دواير آن نظارت عاليه داشتند. در ميان ادارات نظميه، ادارة تأمينات و پليس سياسي، توسعه کمّي و کيفي قابل توجهي يافته و کارآمدي آن آشکار شده بود. دواير اطلاعاتي و کارآگاهي و خبررساني آن مراحل تکوين خود را پشت سر نهاده بودند و گمان مي‌رفت در آينده‌اي نه چندان دور از توسعه کيفي بيشتري برخوردار شوند. اما اين نظم ايجاد شده و روند در حال شکل‌گيري آن، پس از کودتاي سوم اسفند 1299، دچار تحول و دگرگوني شد و به تدريج در مسير تحکيم موقعيت نظام استبدادي رضاخان قرار گرفت.