در گزارش‌هایی که پیش از این منتشر شده بود به بررسی مفاد اصلی و مهم متن برجام، ضمایم آن و همچنین پیش‌نویس قطعنامه شورای امنیت پرداخته شد. این اسناد در صورت تائید نهایی در شورای امنیت و مراجع قانونگذاری ایران و آمریکا، قرار است برای یک دهه اجرایی باشند.
در گزارش پیشرو با توجه به بررسی منصفانه سند به دست آمده در وین، نگاهی داریم به یکی از مناقشه‌برانگیز‌ترین مفاد برجام که در ماه‌های گذشته نه فقط میان ایران و 6 کشور، بلکه بین اعضای 1+5 نیز محل بحث بوده است؛ ساز و کار بازگشت تحریم‌ها.
از ابتدای مذاکرات هسته‌ای آمریکا و متحدان غربی‌اش همواره بر یک نکته تأکید داشته‌اند و آن اینکه باید ساز و کاری پیش‌بینی شود که اگر ایران تعهدات خود را نقض کرد، تحریم‌های رفع‌شده این کشور پس از توافق، به سرعت قابل بازگشت باشند. طرف غربی آنقدر بر لزوم سریع و سهل بودن فرآیند بازگشت تحریم‌ها اصرار داشت، که این روند در رسانه‌ها به «ساز و کار ماشه» (trigger mechanism) معروف شد. این ماشه باید همیشه آماده چکاندن باشد تا به تعبیر غرب، تهران همواره سایه تحریم‌ها را بالای سر خود احساس کرده، به مفاد توافق پایبند بماند.
واشنگتن برای رسیدن به این هدف، در وهله اول تلاش کرد فرآیندی ایجاد کند که تحریم‌های بدون ورود ساختار معمول شورای امنیت، به صورت خودکار قابل بازگشت باشند. مقامات دولت آمریکا از ابتدا گفته بودند که نمی‌خواهند اجازه دهند روسیه و چین، این امکان را داشته باشند که با استفاده از حق وتو، مانع احیای تحریم‌های ایران شوند.
به عنوان نمونه، سامانتا پاور نماینده آمریکا در سازمان ملل در ماه آوریل در این مورد گفته بود: «می‌خواهیم ساز و کاری ایجاد کنیم که اجازه بازگشت فوری (تحریم‌ها) در نیویورک (سازمان ملل) را بدهد، بدون آنکه نیازی به حمایت چین یا روسی وجود داشته باشد. نمی‌خواهیم وضعیتی پیش آید که ما مانند سال 2010 که قطعنامه جدیدی تصویب کردیم، برای بازگرداندن تحریم‌ها به قطعنامه جدید نیاز داشته باشیم.»
یک ماه بعد، ویتالی چورکین نماینده روسیه در سازمان ملل به این اظهارات پاسخ داد و گفت «بازگشت تحریم‌ها به هیچ‌وجه نباید خودکار باشد.» همزمان بسیاری از کارشناسان تأکید داشتند که روسیه حاضر نخواهد بود اجازه دهد ساز و کاری ایجاد شود که حق وتوی این کشور را از بین ببرد.
با این وجود، حالا به نظر می‌رسد این حرف مقامات آمریکایی به کرسی نشسته است. متن قطعنامه نشان می‌دهد که نهایتا ساز و کاری در آن پیش‌بینی شده که هرچند بازگشت تحریم‌ها را، آنطور که روسیه می‌خواست همچنان نیازمند تصمیم‌گیری شورای امنیت می‌داند، اما از آن مهمتر، همانطور که واشنگتن هدف‌گذاری کرده بود، حق وتو را از روسیه و چین گرفته و این ابزار را در اختیار تمامی اعضا قرار داده که بتوانند به سادگی تحریم‌های ایران بازگرداند.
در حقیقت فرآیند بازگشت تحریم‌ها بر عکس شده ، یعنی به جای آنکه شورای امنیت برای بازگرداندن تحریم‌های ایران رأی‌گیری کند، به صورت دوره‌ای برای «ادامه لغو» تحریم‌ها رأی‌گیری می‌کند. در چنین حالتی هرکدام از اعضای دائم شورای امنیت قادر خواهد بود با استفاده از حق وتو، از تصویب «ادامه لغو» تحریم‌ها جلوگیری کرده و موجب بازگشت تحریم‌ها شود.
در بندهای 36 و 37 متن برنامه جامع اقدام مشترک در مورد ساز و کار حل اختلاف که از کمیسیون مشترک آغاز شده و نهایتا به شورای امنیت می‌رسد، آمده است:
«چنانچه ایران معتقد باشد که هر یک یا کلیه گروه 1+5 تعهدات خود را رعایت ننموده اند، ایران می تواند موضوع را به منظور حل و فصل به کمیسیون مشترک ارجاع نماید؛ به همین ترتیب، چنانچه هر یک از اعضای گروه 1+5 معتقد باشد که ایران تعهدات خود را رعایت نکرده است، هر یک از دولت های گروه 1+5 می تواند اقدام مشابه به عمل آورد. کمیسیون مشترک 15 روز زمان خواهد داشت تا موضوع را فیصله دهد، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود. متعاقب بررسی کمیسیون مشترک، چنانچه هر عضو معتقد باشد که موضوع پایبندی فیصله نیافته است، می تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد. وزیران 15 روز خواهند داشت تا موضوع را فیصله دهند، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود. پس از بررسی کمیسیون مشترک - همزمان با (یا به جای) بررسی در سطح وزیران - خواه عضو شاکی یا عضوی که اجرای تکالیف اش موضوع بوده است می تواند درخواست نماید که موضوع توسط یک هیات مشورتی که متشکل از سه عضو خواهد بود (یکی از سوی هر یک از طرف های درگیر در اختلاف و طرف سوم مستقل) بررسی شود. هیات مشورتی می بایست نظریه غیر الزام‌آوری را در خصوص موضوع پایبندی ظرف 15 روز ارائه نماید. چنانچه، متعاقب این فرایند 30 روزه موضوع فیصله نیابد، کمیسیون مشترک در کمتر از 5 روز نظریه هیات مشورتی را با هدف فیصله موضوع بررسی خواهد کرد. چنانچه موضوع کماکان به نحو مورد رضایت طرف شاکی فیصله نیافته باشد، و چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی اساسی» می باشد، آنگاه آن طرف می تواند موضوع فیصله نیافته را به عنوان مبنای توقف کلی و یا جزئی اجرای تعهدات اش وفق برجام قلمداد کرده و/یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ نماید که معتقد است موضوع مصداق «عدم پایبندی اساسی» بشمار می آید.
متعاقب دریافت ابلاغ طرف شاکی، به نحو مشروح در فوق، به همراه توضیحی از تلاش های توام با حسن نیت آن طرف برای طی فرایند حل و فصل اختلاف پیش بینی شده در برجام، شورای امنیت سازمان ملل متحد می بایست منطبق با رویه های خود در خصوص قطعنامه ای برای تداوم لغو تحریم ها رای گیری نماید. چنانچه قطعنامه فوق الذکر ظرف 30 روز از تاریخ ابلاغ به تصویب نرسد، سپس مفاد قطعنامه های سابق شورای امنیت سازمان ملل متحد مجددا اعمال خواهند شد، مگر اینکه شورای امنیت سازمان ملل متحد به نحو دیگری تصمیم گیری نماید. در چنین صورتی، این مفاد در خصوص قراردادهایی که بین هر طرف و ایران یا افراد و نهادهای ایرانی قبل از تاریخ اعمال آنها امضا شده باشد، دارای اثر عطف به ما سبق ندارد مشروط به این که فعالیت های صورت گرفته وفق اجرای این قراردادها منطبق با این برجام و قطعنامه های قبلی و فعلی شورای امنیت باشد. شورای امنیت سازمان ملل متحد، با ابراز نیت خود برای تصمیم گیری مبتنی بر ممانعت از اجرای دوباره و خودکار تدابیر در صورتی که ظرف این مدت موضوعی که موجب ابلاغ فوق شده است حل و فصل شده باشد، دیدگاه های طرف های اختلاف و هرگونه نظریه صادره توسط هیات مشورتی را ملحوظ خواهد داشت. ایران بیان داشته است که چنانچه تحریم ها جزئی یا کلی مجددا اعمال شوند، ایران این امر را به منزله زمینه ای برای توقف کلی یا جزئی تعهدات خود وفق این برجام قلمداد خواهد نمود.»
به طور خلاصه این دو بند توضیح می‌دهند که اگر یکی از طرف‌ها (ایران یا یک عضو 1+5) معتقد به عدم پایبندی طرف دیگر به تعهداتش بود، ابتدا باید این مسئله را به «کمیسیون مشترک» اطلاع دهد و خواستار آغاز فرآیند حل اختلاف شود.
در مورد کمیسیون مشترک دو نکته حائز اهمیت است: ترکیب اعضا و لزوم جلب «رضایت» طرف شاکی.
کمیسیون مشترکی که بخش زیادی از موارد اجرایی توافق از طریق آن صورت می‌گیرد، هشت عضو دارد، که بررسی اعضای آن نشان می‌دهد طرف غربی همواره اکثریت را در آن در اختیار دارد. اعضای این کمیسیون عبارتند از ایران، آمریکا، اتحادیه اروپا، انگلیس، فرانسه، آلمان، روسیه و چین.
سوزان رایس مشاور امنیت ملی کاخ سفید هفته گذشته در مصاحبه با رویترز در مورد این ساز و کار و لزوم ارائه دسترسی‌های مورد نیاز به آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، گفته بود که «کمیسیون مشترک متشکل است از تمامی امضا‌کنندگان توافق. یعنی ایالات متحده، بریتانیا، فرانسه، آلمان، اتحادیه اروپا، روسیه، چین و ایران. خوب؟ خوب، اگر 5 عضو از 8 عضو کمیسیون مشترک اعلام کنند که "نه، ما نگران هستیم و این مسئله باید مورد تحقیق قرار گیرد"، که خوب ایالات متحده و متحدان اروپایی‌اش با هم 5 عضو می‌شوند، آن وقت ایران، ملزم به ارائه دسترسی خواهد بود.» (جزئیات بیشتر)
مسئله دوم مرتبط با کمیسیون این است که طرف متشاکی، باید ظرف 30 روز «رضایت طرف شاکی» را جلب کند. در غیر اینصورت مسئله به عنوان «مصداق عدم پایبندی اساسی» شناخته شده و در عرض 5 روز به شورای امنیت سازمان ملل ارجاع می‌شود.
در بندهای 11 و 12 متن پیش‌نویس قطعنامه شورای امنیت در مورد روند اجرایی در شورای امنیت سازمان ملل آمده است:
«ذیل بند 41 منشور ملل متحد، تصمیم می‌گیرد که ظرف 30 روز از دریافت تذکر یکی از طرف‌های برجام در مورد موضوعی که یک کشور طرف برجام اعتقاد دارد مصداق عدم اجرای تعهدات ذیل برجام است، ادامه اجرای لغو مصرح در پاراگراف 7 (a) این قطعنامه باید به رأی گذاشته شود، علاوه بر این، تصمیم می‌گیرد که اگر ظرف 10 روز از تذکر اشاره شده در فوق، هیچ‌یک از اعضای شورای امنیت چنین پیش‌نویس قطعنامه‌ای برای رأی‌گیری ارائه نکرد، آنگاه رئیس شورای امنیت بایستی چنین پیش‌نویس قطعنامه‌ای را ارائه کرده و آن را ظرف 30 روز از زمان تذکر اشاره شده در فوق، به رأی بگذارد و قصد خود را برای در نظر گرفتن دیدگاه‌های کشورهای دخیل در موضوع و هر نظری در مورد موضوع از سوی هیئت مشاور شکل‌گرفته در برجام، ابراز می‌دارد.
ذیل بند 41 منشور ملل متحد، تصمیم می‌گیرد که اگر شورای امنیت یک قطعنامه ذیل پاراگراف 11 برای ادامه اجرای لغو مصرح در پاراگراف 7 (a) تصویب نکرد، آنگاه در نیمه شب به وقت گرینویچ سی‌امین روز پس از دریافت تذکر اشاره شده در پاراگراف 11 به شورای امنیت، تمام قوانین قطعنامه‌های 1696 (2006)، 1737 (2006)، 1747 (2007)، 1803 (2008)، 1835 (2008) و 1929 (2010) که بر اساس پاراگراف 7 (a) لغو شده بود، بایستی به همان نحوی که پیش از تصویب این قطعنامه اعمال می‌شد، اعمال شود و تمهیدات اعلامی در پاراگراف‌های 7،8 و 16 تا 20 این قطعنامه لغو می‌شوند، مگر آنکه شورای امنیت تصمیمی غیر از این بگیرد.»
به صورت خلاصه، این دو بند هم توضیح می‌دهند که شورای امنیت سازمان ملل ظرف 30 روز پس از دریافت ابلاغیه کشور شاکی مبنی بر «عدم پایبندی اساسی» طرف مقابل، باید «ادامه لغو تحریم‌های ایران» را به رأی بگذارد. در این حالت است که آمریکا یا هریک از دیگر اعضای دائم شورای امنیت سازمان ملل، می‌توانند به سادگی با استفاده از حق وتو، مانع تصویب ادامه لغو شده و موجب شوند که قطعنامه‌های پیشین و تحریم‌های مربوطه به صورت خودکار «از نیمه شب به وقت گرینویچ سی‌امین روز پس از دریافت تذکر» همانطور که حالا اجرا می‌شوند، به طور کامل احیا شوند.
و این یعنی اگر یکی از اعضای دائم شورای امنیت بخواهد، می‌تواند ظرف 65 روز، حتی با ادعاهای ساختگی، موجب بازگشت تحریم‌های ایران شود؛ و این یعنی سایه تحریم‌ها دستکم تا پایان عمر قطعنامه کنونی، یعنی یک دهه دیگر، همواره بالای سر ایران باقی می‌ماند.
البته گنجاندن بند 14 بخش اجرایی قطعنامه شورای امنیت، یعنی پابرجا بودن قراردادهای اقتصادی بسته‌شده پیش از بازگشت تحریم‌ها، تا حدی اثر منفی اقتصادی ساز و کار ساده ماشه را کاهش می‌دهد.
ضمنا بسیاری از تعهدات ایران، تعهدات ملموس مانند ذخایر اورانیوم، شمار سانتریفیوژها و وضعیت سایت‌های هسته‌ای ایران است و به همین جهت طرف غربی بهانه چندانی برای متهم کردن ایران به نقض توافق نخواهد داشت.
اما در عین حال، سابقه طرف مقابل نشان داده است که چه آژانس و چه کشورهای غربی، برای اتهام‌زنی به ایران، حاضرند به اسناد مجعول و ساختگی متوسل شوند. همچنین به نظر می‌رسد مهم‌ترین مسئله که قطعا باید در نظر گرفته شود، این است که طرف غربی می‌تواند از دست باز خود برای بازگرداندن تحریم‌ها، به عنوان اهرمی برای فشار به ایران، جهت موافقت با بازرسی و داشتن دسترسی به اماکن حساس در ایران استفاده کند.
با وجود چنین ساز و کاری، در واقع طرف غربی می‌تواند به سادگی ایران را بین دو راهی ارائه دسترسی به اماکن حساس و بازگشت آنی تمام تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل قرار دهد.
روزنامه نیویورک‌تایمز روز پنج‌شنبه در گزارشی تحت عنوان «بازگشت آنی، راهی آسان برای اعمال مجدد جرایم ایران»، این ساز و کار را «یکی از غیرمعمول‌ترین مفاد توافق» خوانده و نوشته است: «قید بازگشت آنی به ایالات متحده، که یکی از سرسخت‌ترین منتقدان ایران در شورا است، اجازه می‌دهد تا از حق وتو به نفع خود استفاده کند. یکی دیپلمات‌های شورا می‌گوید: "این (قید) حق وتو را برعکس می‌کند. کسی امکان استفاده از وتو را می‌یابد که خودش برای بازگشت آنی تلاش می‌کند".»