گروه سیاسی مشرق - یکی از موضوعات مهم در متن برجام و قطعنامه شورای امنیت بحث سازوکار «ماشه» است. در متن برجام و قطعنامه شورای امنیت به این بحث اشاره‌شده و یکی از راهکارهای برگشت‌پذیری تحریم‌ها همین سازوکار ماشه است. این سازوکار سابقه زیادی در مذاکرات دیپلماتیک دارد و در سال‌های 1382 تا 1384 که روحانی مسئولیت پرونده هسته‌ای را بر عهده داشته، این بحث مطرح‌شده و ایشان در کتاب امنیت ملی و دیپلماسی هسته‌ای به‌صورت مفصل بدان پرداخته است.
نکته مهم تناقضی است که بین رویکرد فعلی دولت و رویکرد آنان در سال‌های گذشته وجود دارد. در حال حاضر، دولت سازوکار ماشه را در نظر و عمل پذیرفته است، اما در 12 سال پیش این سازوکار را جزء خطوط قرمز می‌دانست. در ادامه نظرات دولتی‌ها را درباره سازوکار ماشه در مذاکرات فعلی و مذاکرات 12 سال مرور خواهیم کرد.
سازوکار ماشه چیست؟
سازوکار ماشه (trigger mechanism) روندی است که آمریکایی‌ها از ابتدا بر آن تأکید داشتند و محتوای آن این است که باید سازوکاری پیش‌بینی شود که اگر ایران تعهدات خود را نقض کرد، تحریم‌های رفع شده این کشور پس از توافق، به‌سرعت قابل بازگشت باشند. این ماشه باید همیشه آماده چکاندن باشد تا به تعبیر غرب، تهران همواره سایه تحریم‌ها را بالای سرخود احساس کرده و به مفاد توافق پایبند بماند.
به‌عنوان نمونه سامانتا پاور، نماینده آمریکا در سازمان ملل، در این مورد گفته بود: «می‌خواهیم سازوکاری ایجاد کنیم که اجازه بازگشت فوری (تحریم‌ها) در نیویورک (سازمان ملل) را بدهد، بدون آنکه نیازی به حمایت چین یا روسیه وجود داشته باشد. نمی‌خواهیم وضعیتی پیش آید که ما مانند سال 2010 که قطعنامه جدیدی تصویب کردیم، برای بازگرداندن تحریم‌ها به قطعنامه جدید نیاز داشته باشیم.»
متن قطعنامه نشان می‌دهد که نهایتاً سازوکاری در آن پیش‌بینی‌شده که هرچند بازگشت تحریم‌ها را، آن‌طور که روسیه می‌خواست همچنان نیازمند تصمیم‌گیری شورای امنیت می‌داند، اما از آن مهم‌تر، همان‌طور که واشنگتن هدف‌گذاری کرده بود، حق وتو را از روسیه و چین گرفته و این ابزار را در اختیار تمامی اعضا قرار داده که بتوانند به‌سادگی تحریم‌های ایران بازگرداند.
در حقیقت فرآیند بازگشت تحریم‌ها برعکس شده است؛ یعنی، به‌جای آنکه شورای امنیت برای بازگرداندن تحریم‌های ایران رأی‌گیری کند، به‌صورت دوره‌ای برای «ادامه لغو» تحریم‌ها رأی‌گیری می‌کند. در چنین حالتی هرکدام از اعضای دائم شورای امنیت قادر خواهد بود با استفاده از حق وتو، از تصویب «ادامه لغو» تحریم‌ها جلوگیری کرده و موجب بازگشت تحریم‌ها شود.
سازوکار ماشه در متن برجام چگونه اشاره‌شده است؟
دربندهای 36 و 37 متن برنامه جامع اقدام مشترک در مورد سازوکار حل اختلاف که از کمیسیون مشترک آغازشده و نهایتاً به شورای امنیت می‌رسد، آمده است:
36. چنانچه ایران معتقد باشد که هر یک یا کلیه گروه 1+5 تعهدات خود را رعایت ننموده‌اند، ایران می‌تواند موضوع را به‌منظور حل‌وفصل به کمیسیون مشترک ارجاع نماید؛ به همین ترتیب، چنانچه هر یک از اعضای گروه 1+5 معتقد باشد که ایران تعهدات خود را رعایت نکرده است، هر یک از دولت‌های گروه 1+5 می‌تواند اقدام مشابه به عمل آورد. کمیسیون مشترک 15 روز زمان خواهد داشت تا موضوع را فیصله دهد، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود. متعاقب بررسی کمیسیون مشترک، چنانچه هر عضو معتقد باشد که موضوع پایبندی فیصله نیافته است، می‌تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد. وزیران 15 روز خواهند داشت تا موضوع را فیصله دهند، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود. پس از بررسی کمیسیون مشترک - همزمان با (یا به‌جای) بررسی در سطح وزیران - خواه عضو شاکی یا عضوی که اجرای تکالیفش موضوع بوده است می‌تواند درخواست نماید که موضوع توسط یک هیئت مشورتی که متشکل از سه عضو خواهد بود (یکی از سوی هر یک از طرف‌های درگیر در اختلاف و طرف سوم مستقل) بررسی شود.
هیئت مشورتی می‌بایست نظریه غیر الزام‌آوری را در خصوص موضوع پایبندی ظرف 15 روز ارائه نماید. چنانچه، متعاقب این فرایند 30 روزه موضوع فیصله نیابد، کمیسیون مشترک در کمتر از 5 روز نظریه هیئت مشورتی را باهدف فیصله موضوع بررسی خواهد کرد. چنانچه موضوع کماکان به نحو مورد رضایت طرف شاکی فیصله نیافته باشد و چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی اساسی» است، آنگاه آن‌طرف می‌تواند موضوع فیصله نیافته را به‌عنوان مبنای توقف کلی و یا جزئی اجرای تعهداتش وفق برجام قلمداد کرده و یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ نماید که معتقد است موضوع مصداق «عدم پایبندی اساسی» بشمار می‌آید.
37. متعاقب دریافت ابلاغ طرف شاکی، به نحو مشروح در فوق، به همراه توضیحی از تلاش‌های توأم با حسن نیت آن‌طرف برای طی فرایند حل‌وفصل اختلاف پیش‌بینی‌شده در برجام، شورای امنیت سازمان ملل متحد می‌بایست منطبق با رویه‌های خود در خصوص قطعنامه‌ای برای تداوم لغو تحریم‌ها رأی‌گیری نماید. چنانچه قطعنامه فوق‌الذکر ظرف 30 روز از تاریخ ابلاغ به تصویب نرسد، سپس مفاد قطعنامه‌های سابق شورای امنیت سازمان ملل متحد مجدداً اعمال خواهند شد، مگر اینکه شورای امنیت سازمان ملل متحد به نحو دیگری تصمیم‌گیری نماید. در چنین صورتی، این مفاد در خصوص قراردادهایی که بین هر طرف و ایران یا افراد و نهادهای ایرانی قبل از تاریخ اعمال آن‌ها امضاشده باشد، دارای اثر عطف به ما سبق ندارد مشروط به اینکه فعالیت‌های صورت گرفته وفق اجرای این قراردادها منطبق با این برجام و قطعنامه‌های قبلی و فعلی شورای امنیت باشد. شورای امنیت سازمان ملل متحد، با ابراز نیت خود برای تصمیم‌گیری مبتنی بر ممانعت از اجرای دوباره و خودکار تدابیر درصورتی‌که ظرف این مدت موضوعی که موجب ابلاغ فوق شده است حل‌وفصل شده باشد، دیدگاه‌های طرف‌های اختلاف و هرگونه نظریه صادره توسط هیئت مشورتی را ملحوظ خواهد داشت. ایران بیان داشته است که چنانچه تحریم‌ها جزئی یا کلی مجدداً اعمال شوند، ایران این امر را به‌منزله زمینه‌ای برای توقف کلی یا جزئی تعهدات خود وفق این برجام قلمداد خواهد نمود.[1]
تصویب سازوکار ماشه در قطعنامه شورای امنیت
دربندهای 11 و 12 متن قطعنامه شورای امنیت در مورد روند اجرایی در شورای امنیت سازمان ملل آمده است:
۱۱. تصمیم می‌گیرد، با اقدام وفق ماده ۴۱ منشور ملل متحد که ظرف ۳۰ روز از دریافت اعلان یکی از دولت‌های عضو برجام در مورد موضوعی که آن دولت عضو برجام اعتقاد دارد مصداق عدم پایبندی اساسی در مورد تعهدات وفق برجام است، شورا باید در مورد پیش‌نویس یک قطعنامه برای ادامه اجرای لغوهای مذکور دربند ۷ (الف) این قطعنامه رأی‌گیری نماید، بعلاوه تصمیم می‌گیرد که اگر ظرف ۱۰ روز از اعلان مورداشاره در بالا، هیچ عضوی از شورای امنیت چنین پیش‌نویس قطعنامه‌ای را برای رأی‌گیری ارائه نکرد، رئیس شورای امنیت بایستی چنین پیش‌نویس قطعنامه‌ای را تسلیم کرده و آن را ظرف ۳۰ روز از زمان اعلان اشاره‌شده در بالا به رأی بگذارد و شورا قصد خود را برای در نظر گرفتن دیدگاه‌های دولت‌های درگیر در موضوع و هر نظری از سوی هیئت مشورتی شکل‌گرفته در برجام، ابراز می‌دارد.
۱۲. تصمیم می‌گیرد، با اقدام وفق ماده ۴۱ منشور ملل متحد، که اگر شورای امنیت یک قطعنامه تحت بند ۱۱ برای ادامه اجرای لغوهای بند ۷ (الف) تصویب نکرد، آنگاه با اثربخشی از زمان نیمه‌شب به‌وقت گرینویچ پس از سی‌امین روز پس از دریافت اعلان مورداشاره دربند ۱۱ به شورای امنیت، تمام مفاد قطعنامه‌های ۱۶۹۶ (۲۰۰۶)، ۱۷۳۷ (۲۰۰۶)، ۱۷۴۷ (2007)، ۱۸۰۳ (2008)، ۱۸۳۵ (2008) و ۱۹۲۹ (۲۰۱۰) که بر اساس بند ۷ (الف) لغو شده بوده‌اند، باید به همان نحوی که پیش از تصویب این قطعنامه اعمال می‌شدند، اعمال شوند و تدابیر مندرج دربندهای ۷، ۸ و ۱۶ تا ۲۰ این قطعنامه باید لغو شوند، مگر آنکه شورای امنیت به‌گونه دیگری تصمیم بگیرد.[2]
به‌صورت خلاصه، این دو بند توضیح می‌دهند که شورای امنیت سازمان ملل ظرف 30 روز پس از دریافت ابلاغیه کشور شاکی مبنی بر «عدم پایبندی اساسی» طرف مقابل، باید «ادامه لغو تحریم‌های ایران» را به رأی بگذارد. در این حالت است که آمریکا یا هریک از دیگر اعضای دائم شورای امنیت سازمان ملل، می‌توانند به‌سادگی با استفاده از حق وتو، مانع تصویب ادامه لغو شده و موجب شوند که قطعنامه‌های پیشین و تحریم‌های مربوطه به‌صورت خودکار «از نیمه‌شب به‌وقت گرینویچ سی‌امین روز پس از دریافت تذکر» همان‌طور که حالا اجرا می‌شوند، به‌طور کامل احیا شوند.[3]
پس از تصویب این قطعنامه در شورای امنیت که با اکثریت آرای کشورهای عضو انجام شد، وزارت خارجه بیانیه‌ای صادر کرد و دربند نهم آن به موضوع برگشت‌پذیری تحریم‌ها اشاره کرد. وزارت خارجه در این بیانیه آورده است:
9. اقدامات متقابل پیش‌بینی‌شده در سازوکار حل‌وفصل اختلافات در برجام در واکنش به عدم پایبندی اساسی، به‌عنوان آخرین حربه در نظر گرفته‌شده‌اند و در صورتی به کار گرفته خواهند شد که عدم پایبندی اساسی تداوم یابد و طی ترتیبات در نظر گرفته‌شده در برجام جبران نشده باشند.
جمهوری اسلامی ایران چنین اقداماتی را بسیار غیرمحتمل قلمداد می‌کند چراکه هدف، تضمین پایبندی است نه فراهم ساختن بهانه‌ای برای برگشت‌پذیری خودسرانه یا ابزاری برای فشار یا اعمال‌نفوذ. ایران متعهد است تعهدات داوطلبانه خود را به‌طور کامل و با حسن نیت اجرا کند.
به‌منظور حصول اطمینان از پایبندی مستمر همه اعضاء برجام، جمهوری اسلامی ایران تأکید می‌کند درصورتی‌که سازوکار مذکور علیه ایران یا اشخاص ایرانی اعمال شوند و تحریم‌ها به‌ویژه تدابیر شورای امنیت اعاده گردند، جمهوری اسلامی ایران این کار را به‌منزله مبنایی برای توقف اجرای تعهدات خود وفق برجام و تجدیدنظر در همکاری‌اش با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی تلقی خواهد نمود.
این بند از بیانیه وزارت خارجه دو نتیجه مهم و اثرگذار دارد:
اول: وزارت خارجه در این بیانیه قبول کرده است که سازوکار «ماشه» یا برگشت‌پذیری تحریم‌ها را قبول کرده است، اما این راهکار را یک راهکار غیرمحتمل می‌داند. از عبارت «غیرمحتمل» و «آخرین حربه» می‌توان برداشت کرد که وزارت خارجه این راهکار را پذیرفته است.
دوم: نکته مهمی که درباره این روند وجود دارد این است که سازوکار ماشه در برجام و قطعنامه شورای امنیت با پیچیدگی و لایه‌های مختلف طراحی‌شده است و این بحث به‌صورت صریح و شفاف و یک مرحله‌ای مطرح نشده تا به‌طرف ایرانی به‌راحتی آن را قبول کند و درصد وقوع آن را «بسیار غیرمحتمل» بداند، اما در بحث‌های حقوقی آنچه موردتوافق هر دو طرف قرار می‌گیرد و به‌صورت مصوبه درمی‌آید، سندیت و اعتبار دارد، نه بیانیه‌ای که به‌صورت یک‌طرفه صادر می‌شود.
سازوکار ماشه در دوران مسئولیت روحانی در سال‌های 82 تا 84
سازوکار ماشه برای اولین بار نیست که در مذاکرات ایران و کشورهای غربی مطرح‌شده است. در کتاب امنیت ملی و دیپلماسی هسته‌ای که خاطرات و دیدگاه‌های حسن روحانی در زمان مسئولیت وی پرونده هسته‌ای در آن درج‌شده است، مطالب زیادی درباره این سازوکار ذکرشده است. روحانی در صفحه 207 کتابش درباره سازوکار ماشه می‌نویسد: «آمریکا و متحدانش همچنان به آژانس و به شورای حکام فشار می‌آوردند که در قطعنامه نوعی مکانیسم «ماشه» در نظر گرفته شود.» وی در توضیح مکانیسم ماشه در پانوشت همان صفحه می‌نویسد: «منظور از ماشه این بود که اگر در آینده قصور یا نقضی گزارش شود، پرونده به‌صورت خودکار به شورای امنیت ارجاع شود.»
روحانی در ادامه درباره این سازوکار بیشتر می‌نویسد. او در صفحه 227 کتاب خود دو نکته را جزء خطوط قرمز نظام می‌داند و می‌نویسد: «در متن قطعنامه، علاوه بر مسئله «اطلاع» در موردبحث «ماشه» هم حساس بودیم و آن را خط قرمز قلمداد کردیم.»
تلاش‌های روحانی در سال 82 برای جلوگیری از تصویب سازوکار ماشه در صفحه 228 این‌گونه نقل‌شده است: «درنهایت، مکانیسم ماشه که قرار بود با جمله «ارجاع به شورای امنیت در صورت روشن شدن هرگونه قصور جدی جدید ایران» در قطعنامه ذکر شود، به شکل معتدل‌تری دربند 8 با این جمله‌بندی که "اگر قصور جدی جدیدی کشف شود، همة گزینه‌ها قابل‌بررسی است،" مطرح شد.»
روحانی سپس در ادامه به تشریح جزییات حذف سازوکار ماشه از قطعنامه نوامبر 2003 آژانس اتمی می‌پردازد و می‌نویسد: «در مقایسه قطعنامه نوامبر با قطعنامه سپتامبر می‌توان دریافت که قطعنامه نوامبر تاچه حد مناسب‌تر بوده است. آنچه در خصوص متن قطعنامه در آستانه تصویب آن در تمام طول شب تا صبح بر سر آن بحث داشتیم، موضوع مکانیسم ماشه بود. پیش‌نویس قبلی این بود که اگر نسبت به آنچه ایران اظهار کرده، خلافی اثبات شود، به‌صورت خودکار (trigger) پرونده به شورای امنیت ارجاع می‌شود. از آنجا که خود اروپایی‌ها و البرادعی نسبت به گزارش ایران با شک و تردید برخورد می‌کردند، بندی را اضافه کرده بودند که اگر معلوم شود گزارشی که ایران داده، درست و کامل نبوده است و یا قصور مهمی دوباره رخ دهد و یا تخلف جدیدی کشف گردد، در آن شرایط پرونده به شورای امنیت خواهد رفت، اما در مراحل بعد، عبارت به این صورت اصلاح شد که در شرایط یادشده، تمام گزینه‌ها قابل‌بررسی خواهد بود.
تعبیر نخست، به هیچ عنوان برای ما قابل قبول نبود؛ بنابراین، به تیم مذاکراتی تلفنی گفتم که اگر این عبارت اصلاح نشود، به البرادعی و طرف اروپایی بگویید که صبح فردا بازرسان از تهران اخراج، بیانیه تهران ملغی و غنی‌سازی آغاز خواهد شد؛ که درنهایت آن بند اصلاح شد. بنابراین، در سایه تلاش‌ها و مذاکرات درنهایت، دو مورد اصلاح شد: «هر قصوری» به «قصور جدی» تبدیل شد و عبارت «شورای امنیت» هم حذف شد.»
نکته جالب در این باره پانوشتی است که روحانی ذیل این مطلب آورده؛ وی نوشته است: «آن شب (4/9/1382) گفتگوی تلفنی من با تیم مذاکراتی آنقدر طولانی شد که حتی فرصت سحری خوردن هم باقی نماند و در بین تلفن‌ها اذان صبح گفته شد.»
مباحث مطرح‌شده در کتاب خاطرات هسته‌ای روحانی نشان می‌دهد که پذیرش سازوکار ماشه یکی از خطوط قرمز اصلی مذاکره‌کنندگان در سال‌های 82 تا 84 بوده است و در آن سال‌ها تلاش زیادی شده که پرونده هسته‌ای ایران به به‌صورت خودکار به شورای امنیت نرود، اما در مذاکرات اخیر این سازوکار درباره برگشت‌پذیری تحریم‌ها پذیرفته شده است.
[1]- http://iusnews.ir/fa/news-details/173340
[2]- http://alef.ir/vdcjxte8muqeohz.fsfu.html?283946
[3]- http://www.farsnews.com/newstext.php?nn=13940428000003