به گزارش مشرق، رئیس مرکز ارزیابی و نظارت راهبردی اجرای سیاست‌های کلی نظام جزئیاتی درخصوص اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ ارائه کرد. مشروح این گفت‌وگو با سید یاسر جبرائیلی در ادامه از نظرتان می‌گذرد.
بیشتر بخوانید:
فراز و نشیب‌های رشد اقتصادی ایران در دهه ۹۰ +جدول
- ارزیابی تحقق یا عدم‌تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل ۴۴ بر مبنای چه مسائلی صورت می‌گیرد؟
برای ارزیابی تحقق اهداف سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، دو شیوه وجود دارد. یک شیوه که جریان فکری نئولیبرال آن را می‌پسندد، این است که وضعیت شرکت‌های واگذارشده بررسی و سپس گفته شود که درصد بسیار کمی از این شرکت‌ها دچار مشکل هستند، بنابراین، سیاست‌ها به اهداف خود رسیده است و باید با همین وضع ادامه پیدا کند! این تفکر، اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را همان خصوصی‌سازی نئولیبرالی می‌داند بنابراین به صرف واگذاری رضایت می‌دهد. اما شیوه درست، ارزیابی تحقق سیاست‌های کلی اصل ۴۴ براساس اهداف ترسیم‌شده در ابلاغیه رهبر معظم انقلاب است، چراکه این سیاست‌ها برای رسیدن به یک‌سری اهداف مشخص ابلاغ شده‌اند.
رهبر انقلاب در متن سیاست‌های کلی اصل ۴۴ هشت هدف را مشخص کردند که عبارتند از: شتاب‌بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‌منظور تامین عدالت اجتماعی، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوری، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی، افزایش سطح عمومی اشتغال و تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها. بنابراین، اگر بخواهیم تحقق سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را ارزیابی کنیم، باید ناظر به این هشت هدف سخن بگوییم.
- این اهداف در چه وضعیتی هستند؟
واقعیت این است که در سال‌های پس از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴، رشد اقتصاد ملی پرشتاب نبوده است. در دوره ۱۰ساله قبل از ابلاغ سیاست‌ها یعنی ۱۳۷۴ تا ۱۳۸۴، متوسط رشد تولید ناخالص داخلی حدود ۲۴ درصد بوده، اما در دوره ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲ این رقم ۸۲ درصد و در دوره ۱۳۹۲ تاکنون، متوسط رشد اقتصادی نزدیک به صفر بوده است. درباره گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‌منظور تامین عدالت اجتماعی، واگذاری سهام عدالت یکی از شاخص‌های این هدف عنوان شده است. اما طی سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۳۹۵ صرفا ۵۱۸ درصد از ارزش کل واگذاری‌های انجام‌شده مربوط به سهام عدالت بوده است.
شرکت‌هایی هم که سهام‌شان در قالب سهام عدالت واگذار شده، مدیریت‌شان دولتی مانده است بنابراین گسترش مالکیت به معنای واقعی اتفاق نیفتاده است. اگر شاخص بهره‌وری کل عوامل تولید را به‌عنوان یک شاخص مهم برای «ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوری» در نظر بگیریم، طی سال‌های پس از ابلاغ سیاست‌ها، متوسط نرخ رشد سالانه بهره‌وری عوامل تولید نزدیک به صفر بوده و تغییر چندانی ایجاد نشده است.
درباره «افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی»، رتبه ایران در شاخص GCI از ۶۹ در سال ۲۰۱۱ به ۹۹ در سال ۲۰۱۹ تنزل کرده است. درباره «افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی»، در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور ۲۵ درصد تا پایان سال ۱۳۹۳ هدف‌گذاری شده است. اما براساس آخرین گزارش مرکز آمار ایران این سهم ۸۳ درصد است.
طبق گزارش وزارت اقتصاد، سهم بخش خصوصی نیز ۱۷درصد کل واگذاری‌هاست. هدف دیگر سیاست‌های کلی اصل ۴۴ یعنی کاهش بار مالی دولت نیز محقق نشده است. طبق بررسی‌های انجام‌گرفته، هرچند پس از ابلاغ سیاست‌ها، تعداد شرکت‌های دولتی ۳۲ درصد کاهش یافته، اما حجم بودجه شرکت‌های دولتی رشد ۲۰ درصدی داشته است که برای آن دلایل متعددی عنوان می‌شود.
یکی از اهداف سیاست‌های کلی اصل ۴۴ افزایش سطح عمومی اشتغال است. اما می‌بینیم نرخ بیکاری حدودا ۱۲درصدی سال ۱۳۸۴، در سال‌های پس از ابلاغ سیاست‌ها تغییر محسوسی نکرده است. براساس مطالعات سازمان خصوصی‌سازی درباره ۹۲ شرکت واگذارشده، عملکرد ۵۵ شرکت پس از واگذاری نسبت به قبل از واگذاری بدتر شده است.
نهایتا درباره هدف هشتم که «تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوارها» است، نسبت پس‌انداز خالص ملی به درآمد ملی در دوره ۱۳۸۰ تا ۱۳۸۴ به‌طور متوسط ۴۲ درصد است، اما آخرین آمار درباره این نسبت حدود ۳۹ درصد است. نتیجه اینکه در یک نگاه کلان سیاست‌های کلی اصل ۴۴ به اهداف خود دست نیافته است. مراجعه به ادبیات حضرت‌آقا نیز نشان می‌دهد ایشان از اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ رضایت ندارند. ایشان در خرداد ۱۳۹۶ می‌فرمایند این سیاست‌ها نه در دولت فعلی درست اجرا شد و نه در دولت قبل. در جایی دیگر می‌فرمایند من تحقق این سیاست‌ها و پیشرفت کار را نمی‌بینم.
- پس خصوصی‌سازی یک طرح اشتباه بوده و باید از آن عقب‌نشینی کرد؟
به‌هیچ‌وجه. عقب‌نشینی از خصوصی‌سازی یعنی دولتی کردن اقتصاد و اقتصاد دولتی یعنی توقف یا لااقل کندشدن فرآیند پیشرفت. اتفاقی که باید بیفتد این است که تجربه حاصل‌شده را آسیب‌شناسی کرده و نقایص و اشکالات را رفع کنیم. به نظر من اساسی‌ترین مساله‌ای که در فرآیند اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ باید حل و فصل می‌شد، رابطه «دولت و بازار» (State-Market relationship) بود که سازوکار روشن و دقیقی برای این رابطه طراحی نشد و این اشکالات به وجود آمد. یعنی تکلیف نقش دولت پس از خصوصی‌سازی در رابطه با بنگاه‌های بخش خصوصی تعیین نشد. درحالی‌که هم در سیاست‌های کلی و هم در بیانات رهبر حکیم انقلاب -که مرجع تفسیر سیاست‌هاست- این رابطه کاملا تبیین شده است.
ببینید درباره رابطه دولت و بازار یا به تعبیری نقش دولت در اقتصاد، در یک‌سو، مارکسیسم قرار دارد که دولت را مالک ابزار تولید می‌داند و در سوی دیگر نئولیبرالیسم است که می‌گوید دولت خوب دولت مرده است. اسلام هر دو تفکر را مردود می‌داند. اسلام فعالیت اقتصادی را آزاد می‌داند، منتها برای دولت در اشراف و نظارت بر این فعالیت آزاد، اختیارات بی‌حد و حصر قائل است.
حضرت آیت‌الله خامنه‌ای این مساله را دقیق تبیین فرموده‌اند که آزادی فعالیت اقتصادی در اسلام به این معنی نیست که هرکس هرچه خواست تولید کند، به هرشکل خواست عرضه کند، هر وقت خواست توزیع کند و هرطور خواست مصرف کند. بر این اساس، خصوصی‌سازی در نظام اسلامی به معنی رهاسازی نیست. نقشی که برای دولت در اقتصاد اسلامی تعریف شده، نقش هادی، ناظر و حامی است. بدین‌معنی که فعالیت‌های بخش خصوصی را در جهت منافع ملی هدایت کند، بر حرکت بخش خصوصی در مسیر صحیح نظارت کند و از بخش خصوصی برای حرکت پرشتاب در این مسیر حمایت کند.
بخش خصوصی یک انگیزه خلق ثروت دارد که حتما در مدیر دولتی مثل آن انگیزه وجود ندارد. وظیفه دولت این است که این انگیزه خلق ثروت بخش خصوصی را - از طریق هدایت، نظارت و حمایت- با منافع عموم مردم گره بزند و ترکیب کند تا هم بخش خصوصی منتفع شود و هم منافع ملی تامین شود. فلسفه ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را همین‌جا باید جست‌وجو کرد.
در سیاست‌های کلی اصل ۴۴ دولت از فعالیت‌های خارج از موارد صدر اصل ۴۴ منع و موظف شده است هرگونه فعالیتی را که مشمول اصل ۴۴ نیست، به بخش خصوصی، تعاونی و عمومی واگذار کند. علاوه‌بر این، در هشت حوزه مشخص از همان صدر اصل ۴۴ که مربوط به فعالیت‌های دولتی است، مجوز سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت برای بخش‌های عمومی، تعاونی و خصوصی صادر شده است. اما این واگذاری‌ها و صدور مجوز فعالیت به بخش‌های غیردولتی هرگز به معنی رهاسازی این بخش‌ها نبوده است.
شما در بند هفت از بخش «ب» این سیاست‌ها که مربوط به بخش تعاونی است می‌بینید که تصریح شده نقش حاکمیتی دولت باید در قالب «سیاستگذاری و نظارت بر اجرای قوانین موضوعه» تداوم یابد. در بند یک از بخش «د» (سیاست‌های کل واگذاری)، بر «توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی» و «نظارت و پشتیبانی بعد از واگذاری برای تحقق اهداف واگذاری» تاکید شده است.
در بخش «هـ» (سیاست‌های کلی اعمال حاکمیت) باز تصریح شده است که پس از ورود بخش‌های غیردولتی به اقتصاد، باید اعمال حاکمیت عمومی دولت از طریق «سیاستگذاری و اجرای قوانین و مقررات» تداوم یابد. همان‌طوری‌که می‌بینید برای دولت هر سه نقش هدایت، نظارت و حمایت پیش‌بینی شده است، یعنی مجوز فعالیت به بخش غیردولتی در حوزه‌های مختلف داده شده و فعالیت‌های غیرحاکمیتی به بخش غیردولتی واگذار شده است، اما از دولت خواسته شده برای فعالیت اقتصادی بخش‌های غیردولتی «سیاستگذاری» کند (دقت کنید! سیاستگذاری دولت برای بخش غیردولتی)، یعنی برنامه هدایتی داشته باشد؛ بر اجرای این سیاست‌ها «نظارت» کند و بخش خصوصی و تعاونی را توانمند کند، یعنی در راستای برنامه هدایتی خود، از این بخش‌ها حمایت کند.
- آیا دولت نقش‌های هادی، ناظر و حامی را ایفا کرده است؟
اگر بخواهیم کلان نگاه کنیم، خیر؛ ریشه اصلی تحقق نیافتن اهداف سیاست‌های کلی اصل ۴۴، همین رهاسازی در فرآیند خصوصی‌سازی است. چون نقش هادی، ناظر و حامی برای دولت تعریف نشد، اولین اتفاقی که پس از واگذاری باید می‌افتاد، یعنی تدوین یک سیاست صنعتی و ترسیم مسیر حرکت بنگاه‌های واگذارشده، رخ نداد، یعنی تدوین یک سیاست صنعتی و ترسیم مسیر حرکت بنگاه‌های واگذارشده، انجام نشد و هنگامی که شما سیاستگذاری نکردید، یعنی برنامه هدایت نداشتید، این پرسش مطرح می‌شود که دقیقا از چه چیزی می‌خواهید حمایت کنید؟ بر چه چیزی می‌خواهید نظارت کنید؟
شما به قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ که مراجعه می‌کنید، می‌بینید غایب بزرگ این قانون همان نقش هدایتی، نظارتی و حمایتی دولت است. سایر مسائل مربوط به واگذاری با جزئیات مشخص شده یا تکلیف شده که برایشان آیین‌نامه تدوین شود، اما مساله هدایت، نظارت و حمایت یا کاملا غایب است یا بسیار رقیق و ضعیف و بی‌خاصیت.
برای نمونه، به جای مکلف کردن دولت به تدوین سیاست صنعتی و نظارت بر اجرای آن پس از واگذاری، در ماده ۴۲ قانون اجرای سیاست‌های کلی، وظایف شورای عالی اجرای این سیاست‌ها «تبیین نقش سیاستگذاری و هدایت و نظارت دولت» و «تبیین سیاست‌ها و خط‌مشی‌های اجرایی سالانه» عنوان شده است. به عبارات دقت کنید: تبیین! نه تدوین و تنظیم.
گویا شورای عالی یک شورای تبیین است! وقتی شما سیاستگذاری صنعتی نکردید، نظارت و حمایت هم بی‌معنی می‌شود. مثلا در فصل سوم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ چندین‌بار سخن از حمایت به میان آمده و شامل کمک بلاعوض، تخفیف حق بیمه، حمایت مالی، پرداخت یارانه، ارائه مشاوره و... است.
پرسش این است که هدف این کمک‌ها چیست؟ به کدام دلیل از محل منابع عمومی باید از بخش تعاونی یا خصوصی حمایت مالی و غیرمالی انجام شود؟ آیا هر بخش تعاونی و خصوصی با هر هدفی شکل گرفته باشد دولت باید به آن تسهیلات و تخفیفات دهد؟ حمایت باید هدفمند باشد. ناظر به پیشبرد پروژه‌های ملی -که براساس نیازهای ملی از سوی دولت تعریف شده‌اند- باشد.
هدف از حمایت دولتی، انتفاع صرف صاحب بنگاه نیست که اگر چنین شد، مصداق توزیع رانت است. اگر دولت از بخشی حمایت می‌کند، نسبت آن بخش با پروژه پیشرفت ملی و سیاست صنعتی کشور باید روشن باشد. وقتی سیاست صنعتی نداریم، وقتی مشخص نکرده‌ایم که فلان بخش صنعت از کجا به کجا باید برسد، طبیعی است که حمایت‌ها موجب اتلاف منابع شود و اساسا چیزی برای نظارت وجود نداشته باشد. این‌گونه است که واگذاری می‌شود سپردن اقتصاد به دست نامرئی آدام اسمیت و نتیجه هم پیش‌روی ماست.
شما می‌دانید طبق ماده ۸۸ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است هر ۶ ماه یک‌بار گزارش عملکرد اجرای این قانون را به مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس شورای اسلامی ارائه دهد و برای اطلاع عموم منتشر کند. گزارش بیست‌ودوم را که آخرین گزارش این وزارت است، ما ارزیابی کردیم، از مجموع ۲۵۰ بند موضوع گزارش، بیش از ۱۰۰ مورد ناقص یا مبهم است و هشت دستگاه اجرایی مسئول و مخاطب این قانون اصلا گزارشی ارائه نکرده‌اند.
- تا جایی که من می‌دانم دستورالعملی برای «نحوه نظارت پس از واگذاری» در بهمن‌ماه ۱۳۹۶ در هیات واگذاری به تصویب رسیده است.
بله، منتها در اینجا نیز تنها انتظاراتی که از بنگاه مطرح شده، مواردی نظیر «عدم انجام فعالیت‌هایی خارج از موضوع فعالیت بنگاه»، «ارسال صورت‌های مالی»، «عدم تاخیر در پرداخت حقوق کارکنان»، «کاهش ندادن تعداد کارکنان» و... است. اما چنانچه گفته شد، چون یک برنامه ملی و سیاست صنعتی وجود ندارد و تکلیف بنگاه در نسبت با این برنامه و سیاست تعیین نشده، در نظارت پس از واگذاری نیز طبیعتا نظارت بر پیشبرد چنین برنامه‌ای پیش‌بینی نشده است.
جالب اینکه برای همین انتظارات جزئی نیز هنوز سازوکار رسیدگی به تخلفات و جرائم یا دعاوی میان سازمان خصوصی‌سازی و بنگاه، ایجاد نشده است. در تبصره ماده ۳۲ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ آمده که قوه قضائیه مکلف است لایحه رسیدگی به تخلفات و جرائم موضوع این قانون را حداکثر ظرف مدت ۶ ماه از تصویب این قانون از طریق دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی کند. ما در گزارش ارزیابی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ آورده‌ایم که این تبصره تحقق نیافته است. یعنی پس از گذشت بیش از ۱۲ سال از تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، سازوکار رسیدگی به تخلفات و جرائم موضوع این قانون طراحی نشده است.
- خب اکنون چه باید کرد؟
راهکار روشن است. دولت باید در نقش هادی، ناظر و حامی اقتصاد ظاهر شود. از نظر حقیر در ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی باید یک سیاست صنعتی تدوین شود؛ سیاستی بر مبنای شناخت دقیق از وضع موجود، ترسیم دقیق از وضع مطلوب و مسیری مشخص برای گذار از وضع موجود به مطلوب. نیازمندی‌های کشور در حوزه اقتصاد دقیقا استخراج شود. بین بخش‌های عمومی، دولتی، تعاونی و خصوصی برای رفع این نیازها تقسیم کار شود. پس از این است که دولت می‌تواند برنامه نظارتی و حمایتی داشته باشد. بر حرکت بنگاه‌ها در مسیر این برنامه نظارت کند و مشروط به حرکت در این مسیر از آنها حمایت کند.
وقتی در این چارچوب از یک بنگاه حمایت کردید، این حمایت دیگر نامش رانت نیست. یک مثال ملموس برای‌تان می‌زنم. الان چندین هزار شرکت دانش‌بنیان در کشور وجود دارند. امتیازها، تسهیلات و تخفیفات متنوعی از دولت می‌گیرند، اما دریافت این حمایت‌ها به صرف داشتن یک‌سری ویژگی‌هاست، نه برقرار کردن یک رابطه روشن با نیازهای کشور، چون اساسا نیازی تعریف نشده است!
وقتی شما سیاست صنعتی داشتید، فی‌المثل نیازمندی‌های صنعت خودرو، صنعت نفت و صنعت کشاورزی‌تان را احصاء کردید، آن زمان است که می‌توانید بگویید هر شرکت دانش‌بنیانی که برای رفع این نیازها و مثلا تولید فلان قطعه مشخص شده در سیاست صنعتی طرح بدهد، مورد حمایت مالی و غیرمالی قرار می‌گیرد. اینجاست که حتی می‌توانید بین این شرکت‌ها و دانشگاه هم ارتباط برقرار کنید و ناظر به رفع این نیازمندی‌ها، برای دانشگاه‌ها ماموریت تعریف کنید. حال از مثال شرکت‌های دانش‌بنیان فراتر بروید و چنین نسبتی را برای کل اقتصاد با دولت در نظر بگیرید.
- با این منطق، اگر دولت را هادی، ناظر و حامی بدانیم، آموزش‌وپرورش و بهداشت‌ودرمان را هم می‌توان در چارچوب سیاست‌های کلی اصل ۴۴ خصوصی‌سازی کرد؟
به‌هیچ‌وجه! گفتیم که فلسفه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ این است که از انگیزه خلق ثروت و کسب منفعت بخش خصوصی برای تامین منافع ملی و پیشرفت کشور استفاده شود. سوال این است که آیا در زمینه آموزش‌وپرورش و بهداشت‌ودرمان انگیزه خلق ثروت وجود دارد؟ آیا اساسا این امور، ماهیت «اقتصادی» دارند که کسانی می‌خواهند آنها را ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی که مربوط به اقتصاد است، تعریف کنند؟ آموزش‌وپرورش و بهداشت‌ودرمان به‌هیچ‌وجه ماهیت اقتصادی ندارند که زمینه‌ای برای کسب منفعت از آنها برای بخش خصوصی فراهم شود.
بنابراین اصلا ربطی به اصل ۴۴ ندارند. طبق اصل سی‌ام قانون اساسی، دولت موظف است وسایل آموزش‌وپرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم سازد و وسایل تحصیلات عالی را تا سرحد خودکفایی کشور به‌طور رایگان گسترش دهد. درباره بهداشت‌ودرمان نیز رهبر انقلاب صراحت دارند که بیمار وقتی به بیمارستان مراجعه می‌کند، جز درد و رنج بیماری‌اش، نباید ناراحتی دیگری داشته باشد. اگر بخش خصوصی حاضر باشد به‌صورت رایگان مردم را آموزش دهد، یا به‌صورت رایگان مردم را درمان کند، حتما تشریف بیاورد و مدرسه خصوصی یا بیمارستان خصوصی تاسیس کند.
اما اگر ما آمدیم آموزش عمومی یا درمان عمومی را تعطیل کردیم و سپردیم به بخش خصوصی و بخش خصوصی طبیعتا به دنبال انتفاع خود رفت، تنها کسانی خواهند توانست از این امکانات استفاده کنند که توان پرداخت هزینه‌اش را دارند و این یعنی استبعاد از قانون اساسی و منویات ولی‌فقیه. حتی اگر ما آمدیم آموزش و درمان را تبدیل به دو بخش دولتی و خصوصی کردیم تا هر کس پول بیشتری دارد، با کیفیت بهتری آموزش ببیند و درمان شود، در حال دامن‌زدن به شکاف طبقاتی و بی‌عدالتی هستیم. برخی با این توجیه که بخش خصوصی درآمدی را که از آموزش و درمان کسب می‌کند، در راه خیر و رفع محرومیت هزینه می‌کند، دنبال توجیه این مساله هستند. اما این یک خطای راهبردی است. آنچه «کار خیر» عنوان می‌شود، به‌هیچ‌وجه رافع شکاف طبقاتی ایجادشده در جامعه نخواهد بود.