به گزارش مشرق، بیش از ۱۱۰ سال است که از پایه ریزی حاکمیت قانون در ایران می‌گذرد. دوران قانون و قانون گذاری در ایران فراز و نشیب‌هایی داشته است و در اعصاری نظیر دوران حاکمیت عناصر قاجار و پهلوی عملا ترتیبات قانونی منبعث از اراده مردم تحت امیال و خواسته‌های شاهان فاسد و وابسته به بیگانه قاجار و پهلوی در می‌آمد.
تحریریه سیاسی خبرگزاری میزان در همین زمینه ۹ بُرش از کتاب «آشنایی با تاریخ مجالس قانونگذاری در ایران» که به همت «مرکز پژوهش‌های مجلس» گردآوری شده است را منتشر می‌کند.
(دوره دوم – ۲۴ آبان ۱۲۸۸ تا ۳ دی ۱۲۹۰ ش)
مقدمه
مجلس شورای ملی در دوره دوم بسیاری از مشخصات پارلمان را دارا بود. تجربه مجلس اول و انهدام آن و یک سال مبارزه برای بنای دوباره مجلس در دوره دوم، جایگاه واقعی مجلس را تثبیت کرد. چنان که آوازه پارلمان ایران در پارلمان‌های اروپا وجهان بالا گرفت. بعضی از بزرگان آن روزگار نمونه نمایندگی مردم در پارلمان را در مجلسی فعال با کثرت مصوبات به نمایش گذاردند. آنان با تمامی نواقص و مشکلاتی چون، حملات و جنگ‌های استعمار و استبداد و اولتیماتوم، ایران را از میان توفان‌های هراسناک عبور دادند. این گزارش نگاهی به تاریخ اجلاسیه دوره دوم مجلس شورای ملی است از تاریخ (۲۴ آبان ۱۲۸۸ تا ۳ دی ۱۲۹۰ ش) دارد.
پیشگفتار
ایران و اوضاع نابسامان آن را در زمان دوره دوم مجلس شورای ملی، صنیع الدوله در جزوه‌ای با عنوان «راه نجات» چنین توصیف کرده است.
«حال معاش اهل این مملکت پریشان و غیر منظم است و روز به روز بدتر می‌شود. پس اولین تکلیف هیئت جامعه دولت و ملت به نمایندگی مجلس مقدس شورای ملی رفع این نواقص است و باید کلیه این امور را تحت نظم و قاعده درآورده و انجام آن را کارگزاران دولت بر عهده بگیرند..».
در چنین شرایط دشورای مجلس شاهد درگیری احزاب و افراد وابسته به آنهاست. فعالیت سیاسی احزاب که در بیرون از مجلس با روش‌های نادرست و توطئه و جنایت جریان دارد در مجلس به صورت معارضه و مجادله وکلا وقت مجلس را هدر می‌دهد و موجب تعویق و تعلیق نتایج مطلوب می‌شود. آیت‌الله مدرس در جلسه ۲۰۲، سومین جلسه حضور و نطق در مجلس دوره دوم، در تبیین رابطه نماینده ومجلس می‌گوید:
«اقدام ما در امر مشروطیت و حفظ نظام به فرض، به کلی واحد است. یا به فرض عائد به نوع است، معین است، در این مجلس مقدس که خون‌ها ریخته شد و اموال از میان رفت تا این کعبه مقصود ما برپا شد، البته باید اعمال آن قوایی که حفظ این غرض اصلی است، کرده شود و آن موقوف بر کلمه جامعه اتحاد است یعنی اتحاد در غرض، نه اتحاد در سلیقه، البته جماعتی از عقلا سلیقه شان در مطالب، مختلف است، اما در غرض یکی است، باید حفظ آن مرتبه را کرد»؛ و در نطق دیگری می‌گوید: «تمام این مقامات که از سلسله‌های مختلف هستند از شاه و رئیس الوزرا و نمایندگان پارلمان وحجت الاسلام تمام این‌ها نوکر خلقند. یکی اسمش شاه است یکی هم رئیس الوزرا تمام این‌ها باید نوکری مردم را بکنند».
دوران فترت مجلس تا روز بیست و چهارم آبان ماه سال ۱۲۸۸ خ و افتتاح دوره دوم مجلس شورای ملی شانزده ماه و بیست و دو روز به طول انجامید. با انهدام مجلس اول مشروطه خواهان به تلاش برای احیای مشروطیت و مجلس پرداختند. در ایام استبداد صغیر و فترت مجالس اول و دوم شش کابینه تشکیل شد.
کابینه اول و دوم به ریاست مشیر السلطنه ۳۱ تیرماه و ۱۵ دی ماه ۱۲۸۷ خ. کابینه سوم توسط محمدعلی شاه، در زمانی معرفی شد که میرزا ابوالقاسم قراگوزلو، رئیس آن در ایران نبود وچون حاضر به بازگشت نشد کابینه دیگری معرفی شد.
کابینه چهارم را میرزا جواد خان سعدالدوله درتاریخ ۱۸ اردیبهشت ماه سال ۱۲۸۸ خ تشکیل داد. کابینه پنجم را محمد، ولی خان تنکابنی درروز ۲۶ تیرماه روز بعداز خلع شاه، به دستور کمیسیون عالی تشکیل داد. کابینه دیگر که ششمین دولت پیش از انعقاد دوره دوم مجلس است، به ریاست سپهدار تنکابنی در تاریخ ۸ مهرماه سال ۱۲۸۸ خ تشکیل شد.
انتخابات دوره دوم
دومین نظامنامه انتخابات برای مجلس (۱۲ جمادی الثانی ۱۳۲۷ ق) با انتخابات اولین دوره مجلس تفاوت اساسی داشت. در مقدمه (نظامنامه انتخابات مجلس شورای ملی) آمده است: «چون بر حسب اقتضای وقت پاره‌ای از مواد نظامنامه انتخابات اعضا مجلس شورای ملی لازم التغییر دیده شد به موجب امر (قدر، قدر) اعلیحضرت اقدس همایون شاهنشاهی خلدا... ملکه و سلطانه جمعی از خیرخواهان ملت به اتفاق اعضا مجلس شورای مملکتی مرکب از بیست نفر به اکثریت آرا تشکیل دادند که نظامنامه جدیدی ترتیب دهند...»
در نظامنامه دوم نمایندگان صنفی نبوده و به روش غیر مستقیم و دو مرحله‌ای انتخاب می‌شوند. رقابت افراد در همه طبقات اجتماعی، طبق روش معمول پارلمانی در دنیا است. طبق قانون تعداد نمایندگان از صدو شصت نفر به صد و بیست نفر تقلیل یافت. اقلیت‌های مذهبی، مسیحی، یهودی و زرتشتی دارای وکلای بیشتر و ایلات بختیاری، قشقایی و ترکمن در مجلس دارای نماینده شدند. در باب محرومیت از حق رای دادن، معروفیت به فساد عقیده، به شرط خروج از دین اسلام و اثبات آن نزد حاکم شرع، تبدیل شد. در مجلس دوره دوم درکمیسیون اصلاح نظامنامه انتخابات همواره تکمیل قانون انتخابات ادامه داشت و با مذاکرات بسیار و رای نمایندگان قانون انتخابات به تناسب تجربیات مجالس اول و دوم تصحیح وتصویب شد.
فرمان اجرای انتخابات دوره دوم بعد از عزل محمدعلی شاه از سلطنت به وسیله عضدالملک نائب السلطنه، صادر شد و او به دولت، آزادی انتخابات را توصیه نمود و تاکید کرد که در حکومت مشروطه انتخاب وکیل طبیعی‌ترین حقوق ملی مردم است واگر این حق را از مردم سلب کنند مشروطه‌ای باقی نخواهد ماند.
در انتخابات دوره دوم، اختلافات و اعتراضات بسیاری از جنبه‌های مختلف مطرح بود و رسیدگی به اعتبارنامه‌ها بسیار طولانی شد. طبق قانون جدید انتخابات دوره دوم مجلس با حضورنیمی از تعداد نمایندگان به علاوه یک نفر افتتاح می‌شد. مجلس دوم با حضور شصت و یک تن از نمایندگان افتتاح شد ومنتخبان مردم به تدریج از نقاط مختلف کشور وارد مجلس شدند.
فصل دوم از متمم قانون اساسی مقرر کرده بود که برای مراقبت در عدم مخالفت قوانین موضوعه با احکام شرع، بیست نفر از مجتهدین به عنوان طراز اول، به مجلس معرفی شوند تا پنج نفر از آن‌ها با اکثریت آرا یا قرعه به وسیله مجلس انتخاب شوند و در مجلس حضور یابند.
بیست نفر از علمای شهرهای گوناگون در مکتوب آیات عظام خراسانی و مازندرانی به مجلس شورای ملی معرفی و پنج نفر از علما آقایان زین العابدین قمی، سید ابوالحسن اصفهانی، سید علی حائری، امام جمعه خوئی و مدرس توسط مجلس به قید قرعه انتخاب شدند. دو نفر از این علما مدرس و امام جمعه خوئی به عنوان طراز اول در مجلس حضور یافتند.
فراکسیون‌ها در مجلس دوم
با بازگشت مشروطه و طلیعه مجلس دوم فعالیت سیاسی مشروطه خواهان دوباره شکل گرفت و تجربه انجمن‌ها و اطلاع از سیاست و حزب دردنیا به تدریج سبب پیدایش احزاب سیاسی شد. حزب دمکرات که حزب اجتماعیون عامیون نام داشت اولین حزب سیاسی ایران و اقلیت تندرو در مجلس بود و ۲۸ کرسی را در اشغال داشت.
جمعیت عامیون به رهبری تقی‌زاده در مجلس دوره دوم، چشم انداز تمدن اروپا را مدنظر داشته و مرامنامه آن «انفکاک کامل قوه سیاسی از قوه روحانی» را در بر می‌گرفت. حزب دموکرات از حمایت جوانان برخوردار بود.
حزب اجتماعیون اعتدالیون در مجلس دوم تشکیل شد و دارای ۳۶ کرسی در مجلس بود. حزب اعتدالی که در مقابل جمعیت عامیون و تندروهای مجلس تشکیل شد، فراکسیونی اعتدالی بود. اعتدالیون شامل سیاستمداران میانه رو و روحانیون بودند و از حمایت روحانیون و اعیان و عامه مردم برخوردار بودند.
ملک الشعرا بهار در تاریخ مختصر احزاب سیاسی ایران می‌نویسد:
«در سال اول فتح تهران رجب ۱۳۲۷ قمری مطابق ۱۹۰۸ میلادی در ایران دو حزب پیدا شد: یکی انقلابی، دیگری اعتدالی و در همان سال بعد از افتتاح مجلس دوم این دو حزب به اسم «دموکراتیک عامیون و اجتماعیون» رسمی شد و خودشان را به مجلس معرفی کردند. احزاب دیگر مثل «اتفاق و ترقی» وجود داشت، اما، چون در مجلس نماینده حسابی نداشتند گل نکرده کاری از پیش نبردند.
دموکرات‌ها که بیست وهشت نفر بودند، مخالفان خود یعنی اعتدالیون را که ۳۶ تن می‌شدند ارتجاعی می‌نامیدند، زیرا آن حزب هوادار روشش ملایم‌تر و رعایت سیر تکامل بود و اعتقاد به کشتن و از میان بردن مستبدان و ارتجاعی‌ها نداشت و از این رو بیشتر اعیان بدان حزب پناه می‌بردند.
کارنامه مجلس دوره دوم
دوره دوم مجلس شورای ملی درتاریخ ۲۴ آبان ماه سال ۱۲۸۸ خ (برابر با ۲ ذیقعده ۱۳۲۷ ه. ق و ۱۹ نوامبر ۱۹۰۹ م) افتتاح شد. اجلاسیه این دوره به مدت دو سال ویک ماه و نه روز ادامه داشت و به دستور ناصر الملک نایب السلطنه، منحل اعلام شد.
مجلس دوره دوم که از میان خاکستر مجلس اول برخاست دارای مشخصات پارلمان و نظام وجایگاه مناسب مجلس در ایران بود اجلاس بانظم و ترتیب تشکیل شده و وکلا به نوبت با عنوان موافق یا مخالف نطق می‌کردند و مذاکرات، در روزنامه رسمی به وسیله چاپخانه مجلس انتشار می‌یافت.
مهمترین مصوبات دوره دوم مجلس شورای ملی
۱. قانون انحصار نمک، در ده ماده، مصوب ۳ ربیع الاول ۱۳۲۸ ق (این قانون به موجب قانون مصوب سوم جمادی الثانی ۱۳۲۹ ملغی شده است)
۲. قانون مالیات بلدی بر وسایط نقلیه، مشتمل بر نه ماده و یک تبصره مصوب ۵ ربیع الاول ۱۳۲۸ ق.
۳. قانون حمل اسلحه، در شش ماده مصوب ۲۱ ربیع الاول ۱۳۲۸ ق
۴. قانون تخفیف مخابرات واجرت پستی جراید در سه ماده مصوب ۱۲ ربیع الثانی ۱۳۲۸ ق
۵. قانون راجع به روده، در پنج ماده مصوب ۱۷ ربیع الثانی ۱۳۲۸ ق
۶. متمم قانون وظایف، در نه ماده مصوب ۲۶ ربیع الثانی ۱۳۲۸ ق
۷. قانون قبول ونکول بروات تجارتی، در دوازده ماده مصوب ۹ جمادی الاولی ۱۳۲۸ ق
(موافق قانون ۲۶ جمادی الاولی ۱۳۲۹ مواد (۱) و (۲) و (۳) و (۷) تفسیر و ماده (۶) ملغی شده است.)
۸. قانون اداری وزارت معارف واوقاف صنایع مستظرفه، در یازده ماده مصویب ۲۷ شعبان ۱۳۲۸ ق (ماده (۱۲) پیوست این قانون در ۲۹ جمادی الاخر ۱۳۲۹ قمری تصویب شد).
۹. قانون ایجاد روزنامه رسمی درماده واحده مصوب ۱۴ شوال ۱۳۲۸ قمری
۱۰. قانون راجع به حفظ الصحه و آبله کوبی دردو ماده مصوب ۵ ذیقعهده ۱۳۲۸ قمری
۱۱. قانون محاسبات عمومی مشتمل بر ۵۷ ماده مصوب ۲۱ صفر ۱۳۲۹ قمری
۱۲. قانون دیوان محاسبات مشتمل بر ۱۴۱ ماده مصوب ۲۱ صفر ۱۳۲۹ ق
۱۳. قانون تحدید تریاک، در شش ماده مصوب ۱۲ ربیع الاول ۱۳۲۹ ق
۱۴. قانون استقراض در چهار ماده مصوب ۱۳ ثور (صفر) ۱۳۲۹ ق
۱۵. تفسیر اصل هفتم قانون اساسی دردو ماده مصوب ۱۶ ثور ۱۳۲۹ ق
۱۶. قانون ثبت اسناد در صدو سی و نه ماده مصوب ۱۲ جمادی الاولی ۱۳۲۹ ق
۱۷. قانون راجع به مخارج وجه استقراض در هفت ماده مصوب ۱۹ جمادی الاولی ۱۳۲۹ ق
۱۸. اصلاح قانون قبول ونکول بروات در هفت ماده مصوب ۲۶ جمادی الاولی ۱۳۲۹ ق
۱۹. قانون تفتیش وجه استقراض در چهار ماده مصوب ۹ جوزا ۱۳۲۹ ق
دولت‌ها در دوره دوم مجلس
در دوران مجلس دوره دوم دوزاده دولت بر روی کار آمد.
۱. کابینه محمد، ولی خان تنکابنی
۲. کابینه محمد، ولی خان تنکابنی
۳. کابینه محمد، ولی خان تنکابنی
(این دولت‌ها در دوران یک سال پس از فتح تهران تشکیل شد)
۴. دولت میرزا حسن خان مستوفی
۵. دومین کابینه مستوفی الممالک
۶. کابینه سوم مستوفی الممالک
۷. کابینه محمد، ولی خان تنکابنی
۸. کابینه محمد، ولی خان تنکابنی
۹. کابینه دیگر محمد، ولی خان تنکابنی
۱۰. دولت صمصام السلطنه بختیاری
۱۱. دومین دولت صمصام السلطنه بختیاری
۱۲. دولت به ریاست صمصام السلطنه بختیاری
دوران فترت پس از مجلس دوم، مدت سه سال ادامه یافت و استعمار به وسیله دولت صمصام السلطنه بختیاری از تشکیل مجلس جلوگیری نمود. دراین دوران چهار دولت تغییر کرد و صمصام چهارمین و پنجمین کابینه خود را تشکیل داد. مدتی علاالسلطنه رئیس الوزرا شد سپس در سال ۱۲۹۲ خ دولت مستوفی الممالک روی کار آمد وانتخابات مجلس سوم را برگزار نمود.