گروه گزارش ویژه مشرق- دریای خزر بزرگترین دریاچه زمین است که طولی بیش از 1200 کیلومتر و میانگین پهنه ای 320 کیلومتری دارد. مساحت خزر 376 هزار کیلومتر مربع است. از کرانه های خزر، 1900 کیلومتر به قزاقستان، 820 کیلومتر به آذربایجان، 675 کیلومتر به ایران و 3220 کیلومتر نیز به روسیه و ترکمنستان تعلق دارد. ذخایر نفت خزر تا کنون بیش از 200 میلیارد بشکه تخمین زده شده است که پس از خلیج فارس و سیبری در رتبه سوم قرار دارد. سرنوشت رژیم حقوقی دریای خزر مهمترین پرسشی است که این روزها که دولتهای حاشیه دریای خزر برای حضور در نشست همسایگان خزر به مسکو سفر کرده اند، افکار جستجوگر و نگران ایرانیها را به خود مشغول نموده است.
نشست مسکو در سطح وزیران امور خارجه کشورهای ساحلی دریای خزر، روز سه شنبه، ۲ اردیبهشت ۹۳، با حضور وزیر امور خارجه کشورمان همراه با همتایانش از چهار کشور دیگر ساحل خزر، در پایتخت روسیه برگزار شد. تمرکز این نشست بر فراهم کردن مقدمات دستورکار و تصمیمات نشست سران این کشورهاست که قرار است چند ماه بعد در آستاراخان برگزار شود.
وزارت امور خارجه روسیه در اطلاعیه ای به مناسبت نشست مسکو، تاکید کرده است، مقامات مسکو، از همه توافقات صورت گرفته در چارچوب همکاری های کشورهای ساحلی دریای خزر حمایت کرده و خواستار ادامه گفتگوهای سازنده میان کشورهای این حوزه به منظور دستیابی به اتفاق آرا در باره موافقتنامه های تعیین کننده رژیم حقوقی دریای خزر و همکاریهای منطقه ای هستند. به گفته نماینده ایران در گروه کاری خزر، تا پیش از برگزاری نشست سران، باید رژیم حقوقی دریای خزر نهایی و به نشست سران جهت تصمیم گیری ارجاع شود.
پرسش اینست که توافقات حاصله در نشست های گروه کاری خزر چه بوده و دیپلماسی سیاسی ما تا چه میزان قادر به صیانت از حقوق ملی در تعامل با دیگر کشورهای همسایه خزر شده و در چارچوب دستورکار نشست مسکو بر اساس چه هدف گذاری باید به تدوین و ارائه موضع بپردازد؟
الف- رژیم حقوقی دریای خزر: گذار از دریای ایران-شوروی
برای بررسی پیشینه رژیم حقوقی دریای خزر، می توان به عهدنامه های گلستان و ترکمانچای اشاره کرد که در به ترتیب در سال های 1813 و 1828 منعقد شد. در این هر دو عهدنامه مذکور ایران از داشتن نیروی دریای جنگی در دریای خزر منع شد و تنها کشتی های جنگی روسیه حق حضور در دریای خزر داشتند و اجازه داشتند تا سواحل ایران نیز حرکت کنند. اما در این دو عهدنامه درباره بهره برداری از سطح یا بستر دریای خزر سخنی به میان نمی آید.
در فصل پنجم عهدنامه ننگین گلستان می آید: کشتیهای دولت روسیه که برای معاملات بر روی دریای خزر تردد می نمایند به دستور سابق مأذون خواهند بود که به سواحل و بنادر جانب ایران عازم و نزدیک شوند و زمان طوفان و شکست کشتی از طرف ایران اعانت و یاری دوستانه نسبت به آنها بشود. کشتیهای جانب ایران هم به دستور سابق مأذون خواهند بود که برای معامله روانه سواحل روسیه شوند و به همین نحو در هنگام شکست و طوفان از جانب روسیه اعانت و یاری دوستانه درباره ایشان معمول گردد. کشتیهای عسکریه جنگی روسیه به طریقی که در زمان دوستی و یا در هر وقت کشتیهای جنگی دولت روسیه با علم و بیدق در دریای خزر بوده اند حال نیز محض دوستی اذن داده می شود که به دستور سابق معمول گردد و أحدی از دولتهای دیگر سوای دولت روس کشتیهای جنگی در دریای خزر نداشته باشد.
همچنین در فصل هشتم عهدنامه ننگین ترکمانچای آمده است: سفاین (کشتی های) تجارتی روس مانند سابق استحقاق خواهند داشت که به آزادی بر دریای خزر به طول سواحل آن سیر کرده به کناره های آن فرود آیند و در حالت شکست کشتی در ایران اعانت و امداد خواهند یافت و همچنین کشتیهای تجارتی ایران را استحقاق خواهد بود که به قرار سابق در بحر خزر سیر کرده، به سواحل روس آمد و شد نمایند و در آن سواحل در حال شکست کشتی به همان نسبت استعانت و امداد خواهند یافت. در باب سفاین حربیه (کشتی های جنگی) که علم های عسکریه (پرچم های نظامی) روسیه دارند چون از قدیم بالانفراد استحقاق داشتند که در بحر خزر سیر نمایند، لهذا همین حق مخصوص کما فی السابق امروز به اطمینان به ایشان وارد می شود، به نحوی که غیر از دولت روسیه هیچ دولت دیگر نمی تواند در بحر خزر کشتی جنگی داشته باشد.
پس از این دو معاهده که در آن به استفاده از آب های خزر اشاره شده است، موافقتنامه های 1921 و 1940 از جمله توافقات بعدی است که هم اکنون نیز درباره رژیم حقوقی دریای خزر مورد استناد است؛ موافقتنامه ای که براساس آن ایران و اتحاد جماهیر شوروی حق بهره برداری مساوی از دریای خزر را تایید کرده اند.
دکتر ساعد استادیار حقوق بین‌الملل در این باره می‌گوید: "فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی هرچند واقعه‌ای بین‌المللی و فراگیر بود که به شدت مورد رضایت و خوشحالی غربیها شد، اما برای کشورمان به عنوان یک پدیده مثبت جلوه‌گری نیافت. پیش از آن، محدود بودن دولتهای ساحلی این دریا به دو کشور ایران و شوروی، این امکان را داده بود که ایران با وجود قدرتمندی شوروی و سردمداری آن در بلوک شرق بتواند ضمن انعقاد موافقتنامه‌هائی دوجانبه، درصدد تعیین حقوق ملی طرفین و ایجاد تعهداتی در رابطه با تضمین حقوق و منافع مشترک و اختصاصی برآیند. موافقتنامههای 1921 و 1940، به عنوان برگ برنده‌ای برای ایران تلقی می‌شد که در قالب آن توانسته است نظریه «محدود شدن قدرت یک ابرقدرت به وسیله معاهدات» را جلوه عملی ببخشد."
حضور نظامی روسیه در دریای خزر
هرچند ایران در انعقاد معاهدات دوجانبه با شوروی صدمات زیادی را در ابعاد مختلف حتی تمامیت ارضی متحمل شده بود، اما تضمین حقوق دریائی ایران یعنی تسلط و حقوق حاکمه بر برخی سطوح آبی و منابع این دریا، در نوع خود و متناسب با شرایط زمانی، کم منظر و اهمیت نبود. اما فروپاشی که همراه با ایجاد دولتهای ریز ولی متعدد در ساحل این دریا شد، شرکای ایران در دسترسی به این دریا و منابع آن را تکثیر نمود و تعدد عددی این شرکا، خود به تقسیم منابع و سطوح دریا بر اساس تعداد دولتها و سهم بندی عددی انجامید.
از نظر غربیها، فروپاشی نظام سوسیالیستی یا بلوک شرق، پیام آور ایجاد زمینه های بدون رقابت یا حرکت به سمت نظم نوین جهانی به نظر می آمد اما نتایج آن برای ج.ا.ایران بیش از آنکه رضایت آور باشد، موجب پدیدار شدن روندهائی گردد که حقوق ملی در زمینه تمامیت ارضی و حاکمیت در گستره های آبی متصل به سرزمین کشور را در معرض آسیب و تهدید قرار داد. دیپلماسی ما با تاثیرپذیر کردن «حقوق ملی» از «شرایط محیطی» یعنی رویکردی انفعالی و پذیرنده در برابر مواضع تهاجمی برخی از دولتهای جدید ساحلی، به مرور به وضعیتی انجامید که عملاً اعتبار رژیم حقوقی ناشی از توافقهای دوجانبه ایران-شوروی مخدوش گردید و سپس، نیاز به ایجاد نظام حقوقی جدید بر اساس توازن و تسهیم عددی یا دیگر معیارها، همگی به پس روی در حقوق حاکمیتی و ارضی کشور تا حد 11 درصد از محدوده این دریاچه انجامید.
دولتهای ساحلی که غالباً با حمایت غرب و یا روسیه، موضعی مطالبه گرانه داشته اند، ایران در کنجی قرار دادند که به ناچار، به تدوین رژیم حقوقی جدید تن داد و در مذکرات مربوط نیز به دلایل متعدد، به دریافت کمترین سهم ممکن از این دریاچه اکتفا نمود. این در حالی بود که انتقادهای نخبگان و برخی محافل تخصصی، هرگز مورد اعتنای دیپلماسی خزر قرار نگرفت.
ب- تعدیل های تدریجی در دیپلماسی خزری ایران
به دلیل طولانی شدن روند مذاکرات تعیین رژیم حقوقی دریای خزر که بیش از یک دهه زمان را مصروف خود نمود و ناکامی نشست های مختلف سران دولتهای ساحلی، تلاش برای تقسیم در میان برخی از 5 دولت ساحلی با پشتیبانی و طراحی روسیه صورت گرفت. روسیه نیز از ابتدای فروپاشی شوروی تا سال 2000 طرفدار رژیم حاکمیت مشاع دولتها بود ولی از سال 2000 به بعد دیدگاه این کشور به سمت مواضع آذربایجان و قزاقستان متمایل شد. به همین دلیل، در سال 2003 سه کشور روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان با استفاده از ضعف سیاسی ایران در جامعه بین المللی و مسائل ناشی از آغاز بحران هسته ای، موافقتنامه ای سه جانبه را دائر بر تقسیم دریای خزر را امضا کردند که عملا ۶۴ درصد از محیط خزر را در حاکمیت آنها قرار داد. بر اساس این توافق، قزاقستان ۲۷ درصد، روسیه ۱۹ درصد و جمهوری آذربایجان ۱۸ درصد از خزر را متعلق به خود نمودند و برای ترکمنستان، حدود ۲۳ درصد نیز درنظر گرفته شد و تنها حدود ۱۳ درصد برای ایران باقی ماند. در این میان، آذربایجان نیز با حمایت امریکا و تمهیدات فنی مربوط به اکتشاف و بهره برداری از منابع نفت و گاز، عملاً نسبت به تسلط بر بخش زیادی از این دریا و اعلان حاکمیت بر آنها اقدام کرد و بهره برداری از منابع نفت و گاز را نیز آغاز نمود.
این دریا پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، دریای مشترک میان شوروی و ایران بود. برای همین ایران در اولین نشست پنج کشور ساحلی دریای خزر اعلام کرد که تا رسیدن به توافق جدید میان همه کشورهای ساحلی، توافقهای ایران و شوروی باید معتبر باشد. اما با تقسیم دوجانبه و سه جانبه خزر، ایران عملا در مقابل عمل انجام شده قرار گرفته است. ایران ضمن از دست دادن برگ برنده خود که همراهی روسیه با دیدگاه حقوقی ایران بود (استفاده مشترک از بستر و منابع کف دریا و نه تقسیم آن میان پنج کشور) در مقابل سه کشور دیگر (جمهوری آذربایجان، ترکمنستان و قزاقستان) قرار گرفته که از حمایت سنتی روسیه و پشتیبانی آمریکا برخوردارند و موضوع را تقریبا میان خود فیصله داده‌اند.
چهار کشور ساحلی در حال حاضر مدافع تقسیم منابع کف دریا و استفاده مشاع از سطح آب هستند. حالا دریای مشترک میان ایران و شوروی نه تنها سه شریک تازه پیدا کرده که ایران با داشتن موضع حقوقی متفاوت، در میان کشورهای ساحلی به کلی تنها مانده و به کوچکترین سهام‌دار این دریا تبدیل شده است.
در هر دوره از تحولات در دولت و کابینه‌ها، مواضع کشور در عرصه دیپلماسی خزر نیز ضعیف‌تر شده به طوری که نهایتاً حتی به سهم 11 درصدی یا تغییر مسیر به سمت «تقسیم بر اساس اصل انصاف» در چارچوب « انعطاف در گفتمان رژيم حقوقي خزر» نیز به عنوان گزینه‌ای مناسب برای کشورمان استناد و اشاره شده است.
اکنون، مساله اینست که دیپلماسی دولت که صیانت از حقوق مسلم کشور را به عنوان ماموریتی اساسی شمرده است، در خصوص حقوق ملی در دریای خزر چه رویکردی را در پیش گرفته است؟ آیا نتایج مذاکرات نشست‌های اخیر گروه کاری تدوین رژیم حقوقی دریای خزر به گونه‌ای هست که نگرانیهای ملی در این زمینه برطرف شده باشد؟
ج- وضعیت جاری توافق‌ها در خصوص رژیم حقوقی آینده دریای خزر
فارغ از نگرانیهای زیست محیطی مربوط به فعالیت های با منشأ خشکی در کشورهای شمالی دریای خزر، نگرانی اصلی به سهم ایران از حقوق حاکمه مرتبط با دریای خزر بر می گردد. در رابطه با مسائل زیست محیطی، کنوانسیون تهران تصویب و اجرائی شده و تنظیم روابط و مناسبات دولتهای ساحلی در این رابطه را فراهم کرده است. ضمن اینکه اقدامات و تعهدات کنوانسیون تهران ارتباطی با رژیم حقوقی این دریا ندارد.
تا کنون 21 سال مذاکره در زمینه رژیم حقوقی دریای خزر انجام شده و 37 نشست توسط گروه کاری تدوین رژیم حقوقی دریای خزر در شهرهای مختلف کشورهای ساحلی برگزار گردیده است. سی و هفتمین و آخرین نشست این گروه کاری تا کنون، دوشنبه اول اردیبهشت 1393 در مسکو برگزار شد. طی این مدت، هرچند در برخی زمینه ها توافق هائی حاصل شده است اما مسائل اساسی همچنان مورد اختلاف مانده و این گروه کاری قادر به حل آنها نشده است. در این گروه کاری، وجود دو گروه با منافع متفاوت را به صورت برجسته می توان ملاحظه نمود. از یک سو، ایران مواضعی متعادل دارد و خواستار شناسائی خزر به عنوان دریای همکاری و صلح و تقسیم بر مبنای برابری است اما در سوی دیگر، 4 دولت ساحلی قرار دارند که سر سازش و همراهی با مواضع ایران را ندارند و درصدد استمرار موضع انفعالی ایران هستند به طوری که به سهم های متفاوت هر یک از این کشورها بر اساس طول ساحل و ... تن دهد.
د- باید و نبایدهای دیپلماسی سیاسی در پرتو حقانیت و حقوق ملی
دیپلماسی خزری ایران، اگر بر اساس منافع حیاتی کشور و به دور از جنجال‌های مرتبط با مساله هسته‌ای قالب‌بندی نشود، نخواهد توانست توفیقی در صیانت از حقوق کشور در پی داشته باشد. هرچند اطلاع دقیقی در محتوای توافقهای صورت گرفته تا کنون در زمینه رژیم حقوقی دریای خزر وجود ندارد، اما عدم دستیابی ایران به سهم 20 درصدی از این دریا قطعی شده است. زیرا دولتهای دیگر ساحلی، نشان داده‌اند که به هیچ وجه حاضر به تعدیل مواضع خود نیستند و این تنها ایران است که رویکرد تعدیل را در پیش گرفته و تجربه کرده است.
در شرایطی که سهم ایران کمتر از 20 درصد باشد، هرگونه توافق نه تنها به زیان منافع ملی است بلکه با واکنش مردم روبرو خواهد شد. از این رو، بازی کردن در چنین زمینی به نام مذاکرات رژیم حقوقی دریای خزر که صرفاً نتایج موردنظر سایر کشورهای ساحلی را به زیان حقوق کشور در موافقتنامه های 1921 و 1940 در پی داشته باشد، اساساً صحیح نخواهد بود. بلکه باید از ادامه آن جلوگیری نمود.
دریای خزر با بیش از 200 میلیارد بشکه ذخایز نفت، بعد از خلیج فارس و سیبری در جایگاه سوم قرار دارد.
از همین رو، به اعتقاد برخی حقوقدانان ایرانی، کشورهای ساحلی استنادشان این است که عهدنامه‌های ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ به تاریخ سپرده شده و انقضا یافته‌اند به جای آنها، رویه دولتهای ساحلی جایگزین شده است. البته که این رویه، برخلاف حقوق و منافع ایران بوده است. ولی در آئین بررسی‌های حقوقی اعم از داوری یا دادگستری، اولویت سنجش قواعد بر اساس توافق های قراردادی است و البته رویه نیز به عنوان منبع کمکی و موثر، در این زمینه مدنظر خواهد بود. برگ برنده ایران، توافقهای دوجانبه با شوروی بوده که عمدتاً این برگ برنده بر اساس روالی نادرست و غیرخردمندانه، از میان رفته است. در نهایت، سهم 20 درصدی به عنوان آستانه حداقلی حقوق و منافع ملی است و اگر ایران موفق نشود حقوق۲۰ درصدی خود در این مذاکرات را کسب کند، باید مانع نهائی‌‌شدن این رژیم شود و بلکه باید مراتب را به دادگستری بین‌المللی یا داوری ارجاع دهد.
در واقع، هنوز دیپلماسی سیاسی به عنوان خاکریز اول جبهه دفاع از حقوق ملی در پهنه تحدید حدود دریای خزر محسوب می‌شود و در شرایطی که دیپلماسی سیاسی قادر به تامین حقوق کشور نباشد، باید از دیپلماسی حقوقی و قضائی استفاده شود.
جمع بندی
بر اساس موافقتنامه بازرگانی و بحرپیمایی ایران و اتحاد جماهیر شوروی (1940)، حق انحصاری ماهی‌گیری برای ایران صرفاً 10 مایل ساحلی بود و برای شوروی نیز شامل تمامی سواحل شمالی، شرقی و غربی می شد. اما در فراتر از این نوار 10 مایل ساحلی، حق ماهی‌گیری و کشتیرانی در بقیه دریا برای هر دو دولت به طور مشاع وجود داشته است. با وجود عدم تصریح این موافقتنامه بر فضای فوقانی دریا و منابع زیرزمینی آن، تلقی هر دو دولت بر پایه رژیم مشاع بوده است. با فروپاشی شوروی و ظهور کشورهای جدید در منطقه ساحلی دریای خزر، تعریف جدید از رژیم حقوقی دریای خزر که مورد مطالبه این کشورهای جدید بوده است، ایران را نیز به سمت تعدیل حقوق خود و کنار آمدن به آنها سوق داد. این تحولات در حالی صورت می‌گیرد که براساس حقوق بین‌الملل، فروپاشی و تشکیل کشور جدید ناقض تعهدات قبلی نیست و کشور استقلال‌یافته ملزم به رعایت توافقات پیشین است.
در مورد نتایج نشست مسکو، گمانه‌زنی‌های مختلفی وجود دارد و تا کنون تنها اعلام شده است که رژیم حقوقی خزر براساس موافقتنامههای 1921 و 1940 ادامه خواهد داشت. اما به نظر می‌رسد که این نشست در صورت اصرار ایران بر تامین حقوق قانونی خود، به تصمیمی بر مبنای اتفاق آراء نخواهد رسید. از همین‌رو، معاون آسیا-اقیانوسیه وزارت امور خارجه کشورمان خاطرنشان نموده که « احتمال می‌رود پس از اجلاس گروه‌کاری خزر در مسکو ، اجلاس دیگری قبل از جلسه سران در تهران برگزار شود». در واقع، گره‌های کور زیادی در رژیم حقوقی دریای خزر وجود دارد که باز‌کردن آنها تنها در گرو تامین حقوق ایران است. البته این امر منوط به ایستادگی دیپلماسی سیاسی کشور بر حقوق ملی در تسهیم دریای خزر است.